完整目录
一、这是一个影响深远的“大新闻”
二、两权抵押的背景和早期试点情况
三、两权抵押贷款试点相关法律问题
四、两权抵押贷款新规核心条文解读
五、农地抵押贷款与农房抵押贷款办法逐条对照分析
一、这是一个影响深远的“大新闻”
国务院在2015年8月10日发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发(201545号）所明确的“农村承包土地的经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点方案，和全国人民代表大会常务委员会2015年12月27日发布的《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）两个重要文件所明确的为实现“农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款”而暂停的《物权法》和《担保法》部分条款的规定，终于落地。其中，农房抵押贷款试点范围为59个县市区，农地抵押贷款试点范围为232个县市区。
毫不夸张的说，这是一项足以影响亿万农民和农业发展模式的重大改革。农民赖以生存的生产资料和重要财产是基于《农村土地承包法》和《土地管理法》取得的土地承包经营权和宅基地使用权，然而根据《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条规定“耕地和宅基地均不得抵押”，这两项财产并没有金融功能，不能有效流转，不能抵押融资，严重限制了农村资源、资金、资产的流动，制约了农业和农村的发展，也严重约束和限制了农民的财产自由（直观的例子，在城市若有一套住房，当需要创业或遇到重大疾病时，可以马上办理抵押贷款得到一笔资金解决生产生活中的重大问题；而若在农村有一套住房，哪怕是豪宅，也不具备任何融资和变现的能力，也不具备经济保障功能，更不具备任何投资价值）。而今，两权抵押大范围试点的铺开，一方面意味着农村核心资源开始流动能促进农村的发展和三农问题的解决，另一方面各大银行及相关机构（如至少会涉及评估机构、拍卖机构、公证机构、律师事务所，乃至法院、地方政府、登记部门、征信机构、担保公司等）都面对新的担保物并开展一系列工作。
为便于读者更好理解两权抵押制度的背景、发展以及新规的核心内容，笔者结合多年来对农地和农宅抵押相关法律问题的跟踪和关注，围绕“土地的经营权和农民住房财产权”抵押相关问题，解读、梳理和分析如下。
二、两权抵押的背景和早期试点情况
较之农民住房财产权（宅基地使用权及农村住房所有权），两权之一的“土地承包经营权”在近十年来，各地尝试和试点都较多，而且方式多样，范围也较广。
如国务院2008年以《关于武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的批复》批准了武汉为“两型社会”试验区并被赋予先行先试的政策创新权。2009年又以《关于成都市统筹城乡综合改革试验总体方案的批复》及《关于重庆统筹城乡综合配套改革试验总体方案的复函》批准了成都、重庆两个统筹城乡发展综合配套改革试验区，对农村土地经营权抵押进行了探索和创新。此间，笔者亦有幸曾参与过部分“两型社会建设”和“综合配套改革试验”的相关课题和研究工作。
此后，2010年7月，人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索推出农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款，在不改变土地集体所有制性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。
基于上述政策指引，除武汉、成都和重庆外，海南、云南、湖南、湖北、山东、浙江、安徽、甘肃、福建、广西、江苏省太仓市等多地或出台了专门的农村土地承包经营权抵押政策和试点办法，或虽未出台具体政策和规范性文件，但当地相关部门和金融机构也在进行相关试点、实践和尝试 