政务公开的目的意义

一、政务公开的目的和意义

（一）政务公开的目的在于接受监督

在现代法治国家，公开的原则几乎被适用于所有领域。无论是审务公开，还是检务公开，或者是警务公开，乃至村务公开、校务公开、厂务公开，等等，都有一个共同的目的，就是为了接受监督。政务公开当然也不例外，它是现代国家实行民主监督的一个重要的前提条件。实行政务公开，有利于维护人民群众的合法权益，吸收人民群众参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。可以说，没有公开，就无从谈起监督；没有监督，权力就要被滥用，就要腐败。这是万古不易的经验。 在我国，长期缺乏公开而有效的监督，被认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。

（二）政务公开是方式、手段、途径，而决不是目的

作为方式、手段、途径的政务公开，一旦作为原则甚至制度确立下来，就能够发挥其确保监督、促进民主、限制权力滥用，保障权利实现的巨大作用。是否能够贯彻和实施公开的原则，并进一步确立公开机制，直接关系到一个国家各项工作是否能够顺利推行，各个领域的公正、公平和平等是否能够实现。鉴于目前各国反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性，将公开的原则置于勤政廉政、反腐倡廉的机制建设中来理解的话，则更能够凸现出该原则的重大意义。

（三）政务公开是民主建设的需要

政务公开应该坚持全心全意为人民服务的宗旨，以维护人民群众利益为出发点和落脚点，简化行政手续，规范行政行为，方便群众办事，增强政务活动的透明度和行政权力运作的公开性，保证人民群众通过多种渠道和途径，参与管理国家事务和社会事务。

（四）政务公开是现代行政法基本理念的必然要求

现代行政法是规制行政主体行为、保障相对人合法权益的规范和原则的总称。它是具体化了的宪法，承担着确保权力真正属于人民，全心全意为人民服务的使命。21世纪的行政法的基本理念应当是服务行政。从根本上说，政务公开的终极目的就是为人民服务，而为人民服务恰恰就是现代行政法的出发点和价值归宿。要确立服务行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政务公开制度，使得行政主体的行为处于社会公众的有效监督之下，促使其依法行政，提高行政效率，减少腐败。

（五）政务公开有利于提高行政效率，促进依法行政

实行政务公开，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办事方式适应社会主义市场经济的客观要求。

实行政务公开，有利于促进依法行政，促使各级行政机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，按照法定程序办事，防止滥用权力，消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。在国家行政机关及有关组织实行政务公开，是深入贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政、从严治政，从源头上预防和治理腐败，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要举措。

（六）政务公开是世界性的潮流，是世贸规则的要求

当今世界，经济贸易的发展、企业商机的发现、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息。包括政务公开在内的信息公开和信息自由成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。 信息公开是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。为适应世贸规则关于信息公开和信息自由的要求，我国政府行政规制需要在程序和实体两方面进行大幅度改革。规制改革将成为我国政府行政改革面临的艰巨任务。

（七）政务公开是中国发展的必然趋势

中国要和世界同步发展，要加入世贸组织，要实现依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标，在很大程度上仰赖于政务公开机制的确立。

在我国，随着对外开放和国内建设和改革的不断发展，政务公开的思想逐渐为各级领导所接受和重视，政务公开蓬勃发展。近几年来，各地政府开展政务公开的活动方兴未艾，并呈现出向纵深方向发展的良好趋势。

早在1989年，李鹏总理（当时）在政府工作报告中曾明确提出：“处理同广大人民群众利害相关的事情，要积极推行公开的办事制度，公开办事结果，要增加政府活动的透明性，强化各种制约机制，使各级政府权力的行使都严格置于法规制度的规范约束和广大群众的监督之下”。

江泽民总书记在十五大报告中进一步指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开制度，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”，“坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”。

2000年7月25日，全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议召开，中纪委书记尉健行发表了题为《推行乡镇政务公开，促进勤政廉政建设》的讲话，强调“要从全局和战略的高度深刻认识推行政务公开的意义”，并指出推行政务公开的重大战略意义——加强社会主义民主；建设社会主义法治国家；密切党群干群关系；积极预防和治理腐败。

在这些思想的指导下，地方各级人民政府的政务公开活动如雨后春笋般地发展起来。据不完全统计，仅今年以来，国内主要媒体报道各级政府和组织实行政务公开典型事例的新闻就有1000余条。另据信息产业部的最新统计，中国各级政府注册的网站达2300多个，中央国家机关和国务院有关部门在因特网上已建立了以“gov.cn”为域名的网站达52个。地方许多政府也建立了诸如政务信息网等类似的政府网络工程。 政务公开活动的蓬勃开展，证明政务公开是中国发展的必然趋势，业已经成为一种现实的趋势。因为这既是实现民众的民主权利的需要，也是政府自我完善的需要。 政务公开的思想已逐渐为各级领导所认识和重视，这必将有利于政务公开活动向纵深发展和政务公开制度的最终确立。

二、政务公开的概念和内容

（一）政务公开的概念探讨

由于各国的政务范围不同，也由于各国对公开的定位不同，还由于每个国家在各个阶段对公开的认识不同，再加之学者们研究政务公开的角度和目标各不相同，导致在政务公开的概念界定方面出现很大的差异性。 但是，将一定事项公开，这一点应该是所有谈及政务公开的概念所共通的一个要素。总结国内外学者的诠释，结合我国政务公开的理念，我们认为可以对其做如下归纳界定：所谓政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度。这个定义有以下几层意思：

1、政务公开主体是国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织。在论述政务公开时，必须强调的一点是：不应将政务公开主体和行政主体概念相混淆。在我国，行政主体是指享有国家行政权，能够以自己的名义行使行政权，并能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。当然，行政主体既包括国家行政机关，又包括法律、法规授权的组织。而政务公开主体不应该限定于这个范围，一般说，除了各级国家行政机关和法律、法规明确授权的组织（如政策性公司银行、事业单位等）以外，基于规章的授权或委托的组织甚至个人，都可以成为政务公开主体。 这种扩大解释与前述目的和意义相呼应，在外延上，可以与审判机关的审务公开和检察机关的检务公开相对应。

2、政务公开的背景是在行使国家行政管理权的过程中。这里首先强调的是有国家行政管理权的存在，否则，就不是政务公开。其次，必须注意的是，政务公开指的是在行使国家行政管理权的整个过程中的公开，而不是仅指某一点或者某一方面。这是现代行政过程论特别强调的，也是政务公开的重要特色之一。

3、政务公开的内容是有关行政事务事项。这些行政事务，就性质而言，既包括行政行为，又包括行政事实行为；就过程而言，既包括行政事务的决策，又包括行政事务的执行和结果。与前面的过程特点相呼应，这里强调的是全方位的公开，不仅指行政事务本身，还包括与行政事务相关联的其他信息。

4、政务公开同样必须依法进行。政务公开是现代政府的一项职责和义务，不过，在相当长的时期内，它仅是一项努力义务。基本上可以这样说，从社会主义国家性质的角度看，向社会公众或特定的人公开有关行政事务的事项，应该是越彻底、越全面越好。但是，涉及到法律禁止公开的内容，涉及到国家机密、商业秘密或个人隐私等，政务公开便遇到了界限。 此外，这里的依法进行，还要求遵守有关程序法规定，既要采取一定的方式，遵守一定的时限，又要兼顾灵活性，方便群众，便于监督，以确保行之有效等。

5、政务公开的客体是社会公众或特定的人。政务公开的客体取决于公开的特定行政事务的性质。有些事务是向全社会公开的，而有些事务只是向相关的特定的人公开（如利害关系人）。当然，无论是自然人，还是法人或其他组织，都可以成为这里所说的“特定的人”。关于具体行政行为，首先是对当事人公开，其次是对社会公开。

6、政务公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事业，对行政权实行监督。在这个意义上讲，仅仅将有关信息予以公布，根本不考虑承受信息者的意见反馈，不去创造条件使其参与讨论和决定有关事项的所谓“政务公开”，只不过是进行了政务公开的前期工作而已，离实现真正意义上的政务公开，还有很长的路程。

7、政务公开既可以是原则，也可以是制度，最终应该以制度加以确定。从理想的角度出发，政务公开当然应该是制度。但是，和任何事情都有层次性和阶段性一样，政务公开原则和政务公开制度是不同层次的两个概念，也是不同的两个阶段。我们强调制度的重要性，也不应该忽视原则的必要作用。从单纯的原则到坚实的制度，需要一个过程。

（二）政务公开的内容分析

从世界各国来看，政务公开的一个突出特点是其内容的广泛性。在建立了政务公开制度的国家，一般对政务公开内容采取排除性的规定方式，即规定不属于政务公开范围（一般涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私）的内容，除此之外都是政务公开的范围。随着社会的发展，政务公开的内容将会越来越来具体，越来越广泛，这与民主化潮流的扩大是一致的。尽管每个国家的政务公开内容，以及一个国家不同阶段的政务公开内容，都难免存在一定的差异性，但是，必须强调的是，政务公开的内容或范围，应该尽量从整个行政过程的角度来把握。

从理论上讲，行政管理过程中的有关行政事务的事项，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众或特定的人公开。很显然，政务公开包含一对矛盾：一个侧面是尽量地将有关信息向社会或特定的人公布；另一方面则必须敏锐而准确地把握公开的界限。从行政过程论的角度来分析政务公开的内容，可以细化为如下几个方面：

（1）本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权限和主要职责的公开。

（2）有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作标准的公开。

（3）本机关、组织制定的具体办事制度、办法和要求，以及办事的步骤、时限等程序性规定的公开。

（4）办理结果和有关理由的公开。

（5）有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和方法。

一般说来，政务公开主体在对涉及公共利益的事务作出决策时，应该将决策过程和结果公开（决策公开）。例如，美国《阳光下的政府法》第2款规定：合议制行政机关必须符合该法的规定，一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件外，必须公开举行，允许公众观察，确立了公众出席、旁听和观看的权利。根据该法的规定，合议制行政机关还必须履行相应的程序，否则将会引起个人或组织提起的诉讼。 在现代国家，个人或组织在不危及国家安全和妨碍个人隐私权的前提下，有权取得行政主体的文件、档案和其他信息资料（信息公开）。因此，政务公开不仅限于作出具体行政行为，而且还包括抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实施等，甚至网络了高级官员的财产公开、伦理纪律规则等，它是立体的、动态的、开放的概念。

另一方面，隐私权的保护也是各国探讨政务公开问题时所必须考虑的重要内容。例如，美国《隐私权法》明确而严格地规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守一系列规则，个人记录必须对本人公开以及对第三者限制公开的原则等。从这个意义上讲，《隐私权法》属于政务公开法律的范畴。但它和《信息自由法》不一样，前者只适用于个人的记录，后者则适用于全部政府记录文件；前者着重保护公民个人的隐私权，后者则着重保护社会公众的了解权。

三、政务公开的制度保障和课题

（一）行政程序法对政务公开的保障

政务公开属于行政程序法的范畴，政务公开的一系列程序均需行政程序法的规定，包括政务公开的主体、客体、内容、方式等。建立政务公开制度的国家通常有《行政程序法》的相关规定为之保障。而且，相关的诉讼制度围绕政务公开展开，为政务公开制度提供了司法上的救济。

英国于光荣革命后就废除了亨利八世时制定的认可条例，确立议会议事录的自由出版制度和为出版而阅览公文书的权利制度；1994年制定《政府信息公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行信息公开制度；1999年英国议会通过信息公开法案。瑞典于1766年制定的《出版自由法》规定公民为出版而阅览公文书的权利。芬兰于1951年制定《公文书公开法》。1970年，丹麦、挪威分别制定《行政文书公开法》、《行政公开法》。法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚、加拿大皆于1982年制定《信息自由法》。德国于1994年制定《环境信息法》。韩国于1996年制定《公共机关信息公开法》。日本于1999年制定《关于行政机关保有的信息公开的法律》（简称《信息公开法》）。此外，德国、葡萄牙以及我国台湾地区的行政程序法都对信息公开作了相关规定。

在通过程序法来确立包括政务公开在内的信息公开制度方面，美国的经验最值得研究和借鉴。美国于1946年制定《联邦行政程序法》，确立了政务公开的原则和制度；1966年制定《信息自由法》，对行政机关因公共利益和正当理由拒绝公开信息的原则进行了修正规定——行政机关原则上应该公开政府文件，应该依职权或者应请求向社会公众公开有关政府文件、档案资料等有关信息，否则将会引起相关诉讼。在不公开的例外情况下，政府要负举证责任，且法院有权重新审理。1972年制定《咨询委员会法》，规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文件和会议等必须公开。1974年制定《隐私权法》，确立了保护公民隐私权不受政府机关侵害，控制行政机关处理个人记录的行为，保护个人检阅关于自己的档案的权利制度。1976年制定《阳光下的政府法》，进一步规定合议制行政机关的会议必须公开，公众有权出席旁听，观察会议，取得会议信息。1996年制定《电子信息自由法》，对电子信息的检索、公开、期限等问题作出具体规定。

上述各国信息公开法的内容一般涉及立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施机关、公开信息的内容、免除信息公开的范围、信息公开的程度、以及行政救济和司法救济等。当代国外信息公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已成为政府的基本义务，行政信息的公开正在成为世界范围内政务公开的重要内容。

然而，长期以来，中国民众只能看到政府决策的结果，对决策的过程知之甚少。有关行政事务的事项欠缺透明度，种种“暗箱操作“使腐败行为不断蔓延，屡禁不止，不仅损害了国家和社会公共利益，而且也害了行为人自己。近几年来，政务公开的发展很快，全国很多省市都在推行政务公开，取得了一定的成绩，同时也暴露出不少问题。其中最为突出的一个问题就是欠缺行政程序法对政务公开的保障。

无论是根据世贸组织关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，我们都应当致力于通过行政程序法来确立和保障政务公开制度乃至其他信息公开制度。考虑到入世的需要，应尽快加紧制定《信息公开法》以及《行政程序法》，至少应该为政务公开制定统一性法律。

（二）我国政务公开的课题

概括起来，我国当前政务公开的活动过程中凸现出以下几个课题：

1、政务公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障

政务公开作为加强廉政建设的新举措，一经提出，马上就在全国各地得到广泛地推行，具有浓厚的政策性。但由于缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在政务公开的范围、内容和形式等诸方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的机关工作方式延续下去，结果很容易成为走过场的运动。

（1）就推行政务公开的目的而言，各级政府和领导普遍持这样一种看法：推行政务公开以解决群众最关心的问题为目的，只要群众满意就可以了，不管政务公开本身如何搞法。这种为群众服务的看法本身无可非议，但它却暴露出了一种实用主义的倾向，这恰恰是政策的长处，也是其短处，其长处在于能马上解决问题，而短处则在于缺乏稳定性和连贯性。

（2）就推行政务公开的方式而言，各地的做法五花八门，推行政务公开的措施之间不能配套，缺乏统筹规划，以解决实际问题为标准，并不考虑各种措施之间内在的联系。

（3）就推行政务公开的时间而言，很多地方领导缺乏必要的认识和思想准备，动辄提出一年或两年实现全省（市、乡镇）政务公开，并没有树立起建立政务公开制度是一个长期而艰巨的任务的观念。

2、政务公开的主体和范围有待拓宽

（1）政务公开的主体应该拓宽。当前各级政府部门实行政务公开的过程中，对基层机关的注意力比较多，政务公开的主体主要集中在乡镇级和县市级的政府机关，中央国家机关和省部级机关基本上处于按兵不动的状态。据报道，全国部分地区即将在今明两年实现乡镇级的政务公开。上海市在纠风、政务公开工作大会上宣布，今年上海市所有乡镇实现政务公开，接受群众监督。 广东省也将在今年实现全省所有乡镇政务公开。 北京市乡镇政务公开工作也全面铺开。 比较典型的还有广西壮族自治区宜州市，在实行村镇政务公开的基础上，进一步实行市直机关的政务公开。 比较而言，中央国家机关和省、部级机关的政务公开工作主要局限于招考国家公务员，其他方面进行较少，总体上公开的范围没有基层机关广泛。如外经贸部推行的政务公开活动主要是针对公开国家关于对外经济贸易政策、法规和信息而言的，其他政务公开的内容并不多。

目前政务公开出现上述状况的现实原因在于：当前人民群众对政府工作的不满主要集中在基层机关，推行政务公开可以起到一种发泄和疏导的作用。但从实际作用来看，在中央国家机关和省部级机关实行政务公开更具有必要性，因为这两级国家机关管辖的区域更大，行政管理活动对人民群众利益影响更大，政务公开更能起到勤政廉政的作用。当然，就操作而言，这两级政府机关比乡镇政府机关难度要大，但这并不是回避政务公开的理由，关键在于制定一个积极稳妥的方案。

另一方面，政务公开的主体并不限于各级政府机关，还包括法律、法规或规章明确授权或委托的其他组织甚至个人，但就目前全国各地实行政务公开的主体来看，基本局限在各级政府机关，甚至没有涉及到其他行政主体，更不必说扩展至非行政主体的受委托组织和个人了。这也是当前政务公开活动的一个误区：——只有政府机关才有资格实行政务公开。

（2）政务公开的范围同样有待拓宽。当前，政务公开的范围主要局限于群众意见比较大的领域，其他同样涉及重大公共利益但不易为群众所觉察的事务也应是政务公开的范围。如前所述，有关行政事务的事项，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，都是政务公开的范围。而我们现在离这个目标还差得很远。

从我国目前开展的政务公开活动的范围来看，领域比较集中，主要体现在选拔干部、政府上网、政府采购、警务公开、行政处罚等方面。尤其是选拔干部、政府上网和政府采购拍卖几乎占了各媒体报道政务公开事例的80%左右，而其中的选拔干部则是当前政务公开活动的焦点，人们常常能在媒体报道中看到中央某国家机关、某省或某市公开选拔厅局级干部或处级干部等方面的报道，据不完全统计，这方面的报道几乎占整个政务公开方面报道的一半。

政务公开之所以集中在这几个领域，原因有以下几点：首先，这些领域涉及到人、财、物的权力比较集中的部门，容易滋生腐败，如选拔干部、政府采购等；其次，这些领域关系社会公共事业和人民群众的切身利益，如社会治安、行政处罚等。同时，这些领域也是人民群众反应比较大、意见比较集中的地方。

当然，有些地方政府所公布的政务公开范围比较广泛，如北京市《关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见》，规定政务公开的范围包括决策公开、执法行为公开、文件公开、政府采购公开等多方面的内容。

3、全国缺乏统一规划，各地各部门参差不齐

当前我国实行政务公开的空间分布状况可以说是参差不齐。不仅地区之间参差不齐，而且部门之间也参差不齐。

就地区而言，大力推行政务公开的地区主要集中在沿海发达地区和少数大城市。据不完全统计，国内主要媒体报道关于政务公开的事例中，沿海发达地区和少数大城市占了70%以上，这个数字虽然与媒体报道的倾向性有关，但在一定程度上还是很能说明问题的。中国广大内陆地区的政务公开比起沿海发达地区和少数大城市来，确实存在很大差距。

就部门而言，大力推行政务公开的部门大多集中在群众意见比较多的行业，如公安机关、工商机关、人事部门、财务部门等，而其他群众意见比较少的部门就几乎不进行什么政务公开了。

4、政务公开的思想观念有待更新

从以上三点问题可以看出，很多推行政务公开的政府机关在很大程度上持消极态度：能不公开的机构或组织就不公开，能不公开的事务就不公开。这其中的原因很复杂，但一个主要原因是传统的官尊民卑观念在作怪。在这种观念支配下，“民可使由之而不可使知之”，官对民有一种居高临下的施恩态度，在官看来，一旦官对民有所行为，民就应该对其感恩戴德。当前政务公开的消极推行很大程度上与这种浓厚的封建意识有关。

5、现行体制阻碍了政务公开的进一步深化

这里的现行体制是指司法权无法对日益扩张的行政权进行有效监督的体制。目前我国行政权的威信经常面临双重考验：一方面，假冒伪劣泛滥成灾，偷税漏税愈演愈烈，行政执行困难重重；另一方面，行政机关腐化成风，官僚主义盛行，压制民主、蔑视法律的事情常有发生。本来，政务公开是行政机关推行的对自身权力进行监督的举措。然而，当政务公开威胁到掌握行政权者自身的地位或利益时，它就会失去监督的效力。这说明权力无法对自己进行有效的监督，必须以另一种权力来制约它。因此，有必要确保司法审查，促进政务公开的全面、深入展开。而在现行党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的司法体制下，司法机关实际上在很大程度上为各方面非司法力量所控制，无法对行政权的恶性运作进行有效的司法审查（更何况目前推行政务公开的活动中根本就没有考虑到对政务公开进行司法监督），只能对包括政务公开在内的行政管理活动束手无策。在这种情况下，政务公开很难获得进一步深入的实质性发展。

四、建立有中国特色的政务公开制度

在当前形势下，建立适合中国国情的政务公开制度已是势在必行。这就要求我们一定要密切联系、客观、全面地把握中国的实际，大胆吸收世界各国先进的经验和做法，努力推进中国法治化的进程，为实现依法治国的目标而努力。我们认为，建立和完善适合中国国情的政务公开制度，应该从以下三个层面考虑：

（一）思想层面

在思想层面上，需要解决的是各级政府和组织的观念更新问题，主要包括以下两个方面：

1、破除恩赐观念，树立服务意识。按照江泽民同志“三个代表” 的思想，人民是国家的主人，各级政府机关是为人民服务的机构，政府工作人员则是为人民服务的公仆。现在许多政府官员却认为搞政务公开是对“老百姓”的一种恩赐，这是一种主仆颠倒的观念，需要从根本上扭转过来，必须认识到政务公开是主动接受人民群众监督、为人民服务的积极行为，是自己应当作为的份内之事。

2、抛弃应付政策观念，加强制度建设意识。搞政务公开不是权宜之计，不仅要按照有关政策来推行，而且要从建立良好的政务公开制度的高度出发，为把政务公开制度内化为政府机关固定的办事制度，上升为国家的意志——法律制度而努力。

（二）制度层面

从制度上确立政务公开，是解决当前问题的关键。结合我国政务公开的现状，我们认为，应该从以下几个方面建立相应的制度。

1、逐步扩大政务公开主体

建立政务公开制度，首先必须明确的是政务公开的主体究竟有哪些。由政务公开的含义可以知道，政务公开的主体包括各级政府机关和法律、法规或规章授权及委托的组织甚至个人，而当前我们政务公开的主体主要局限于各级政府机关，法律、法规或规章授权的组织基本上不在考虑之中，应该在制度上明确这种主体的范围。在具体推行上，可以先以行政机关的政务公开为重点，取得一定的经验后，再逐步扩大至法律、法规或规章授权的组织；而在行政机关的政务公开中，可以采取乡镇政府机关和中央国家机关、省级政府机关共同推进的方案，这样既可以解决人民群众意见比较大的诸多问题，又是全面实现政务公开的的需要。

2、正确认识政务公开的客体

关于政务公开的客体，在实务部门有人认为，中国的“老百姓”素质低，往往只从眼前利益出发，不一定能够理解政府的决策，向他们公开政务反而会引起不必要的麻烦。“法藏官府、密不可知”的现象依然很严重。明明是应当向利益关系人和公众公开的规范性文件，却偏偏作为内部规则或内部材料对待。企业和公民在许多情况下不知道应当遵守何种规则，而此种规则又偏偏存在，且由政府机关内部掌握。 这种不相信群众的观点无疑是错误的。我国公民的文化素质从总体上讲不够高，这并不能成为否定政务公开的理由。原因有二：从客观上看，文化素质不高并不代表群众不懂得是非，不懂得利益关系的衡量，只要政府把道理说清楚，即使暂时会有一些意见，但终究会理解和支持的；从主观上看，如果政府的决策不能为大多数群众所理解，政府机关就应该考虑该决策是否真正代表大多数群众的利益。应该从制度上建立政务公开客体制度，而且原则上客体的范围不受限制。

从世界范围来看，政务公开客体制度有三种模式：一是行政管理过程向社会公众公开，对客体没有任何限制；二是行政管理过程只向特定的利害关系人公开；三是综合模式，即包括前两种模式在内的综合运用模式。实际上，模式论往往只是为了论述的方便，并不一定能够如实地反映有关制度。现实中各国基本上都属于综合模式，几乎不存在仅采取前两种模式中的任何一种模式的国家。很显然，我国应该建立二者相结合的制度，根据公开事项的性质来决定采取何种模式。倘若公开的事项关系社会公众的利益（如行政立法），那就必须向社会公众公开；倘若公开的事项只是涉及特定公民的利益（如行政处罚），那就必须向特定公民公开。当然这是就强制性规定而言，就任意性规定而言，政务公开的任何事项都应该向社会公众公开，也就是说，向特定公民公开的事项和对社会公众公开的事项，二者之间不是相互排斥的关系。

3、丰富和拓宽政务公开的内容和范围

从各国行政程序法的保障来看，政务公开强调的是行政过程的公开，同时注重隐私权保护等内容。我国当前政务公开的内容主要局限于少数几个领域，这与政务公开的本来宗旨是相违背的。诚然，在条件尚不够成熟、各方面都存在一定局限性的现阶段，政务公开应该分清轻重缓急，分层次、分阶段、有选择、有重点地展开。但无论如何也不能以条件不成熟为借口而否定政务公开的重要性和必要性。从我国国情出发，政务公开应该包括以下内容：

（1）与公众重大利益相关的行政会议公开。在现代社会中，政务公开的真正涵义只能是：必须将一切实质性的、决定性的活动对当事人公开、对社会公开。我们今天可以公开展示的，有许多是形式化的、不具有决定性意义的事项；许多对行政行为的结果具有决定性作用的事项，却没有予以公开。

从行政过程论的角度看，行政会议是行政过程的重要组成部分。在国外，行政会议主要是指合议制的会议，如日本和美国。 考虑到我国实际情况，所有合议制行政会议都予以公开，也许欠缺现实可行性，但可以采取“与公众重大利益相关的”这个标准。凡是对公众重大利益作出决策的行政会议，只要不涉及国家机密、商业秘密或个人隐私的，原则上都应该公开。在我国，与公众重大利益相关的事项主要有行政立法、重大工程建设项目、公共设施建设、机构改革、医疗保险制度、社会保障制度改革等等。附带说一句，即对“与公众重大利益相关的事项”的判断过程及其所依据的标准本身，就应该属于政务公开的内容之一。

（2）行政信息公开。所谓行政信息，是指行政管理活动过程中的有关文件、档案和资料等信息。这些信息的公开包括以下几个方面：

①行政立法文件公开。行政机关的立法必须为公众所知晓。无人知晓的法律文件将无从适用和遵守。

②行政机关内部的工作规则公开。作为为人民服务的机构，政府机关有责任将其工作规则和工作程序公开，真正做到方便群众。

③行政机关工作人员即公务员的个人资料公开。个人资料包括职务、简历、收入、工作情况等内容。公务员是人民的公仆，人民群众有权利知道公务员的相关信息并监督公务员的行为。

④行政机关的公共信息公开。行政机关基于其地位和优势，掌握大量的公共信息，这些信息可能对公民个人或社会组织是相当重要的，行政机关应该在允许的范围内将这些信息公开。

（3）行政管理过程的公开。行政管理过程包括决策、执行和结果三个阶段。行政管理过程中的行为既有行政行为，又有行政事实行为。无论是哪种行为，都必须向社会公众或特定公民公开。决策、执行和结果的公开既是解决实际问题的有效途径，也是促进勤政廉政建设的有力措施。各地政府普遍实行的政府采购制度便是行政管理过程公开的例子。必须建立有效的公开制度保证社会公众知晓行政管理过程中的任何一环。只有这样，才能使政务公开机制发挥其应有作用。为此，应该逐步进行根本性、制度性的变革，取消政务运作中的一切暗箱操作，把行政行为的整个过程纳入公开的范畴，一切置于人民监督下进行。如果不能在这一点上取得实质性的进展，政务公开机制就可能变为好看不中用的装饰品，所有的变革都只能是形式的，或者说是极其有限，最多算作隔靴搔痒。当然，这需要一个过程，但渐进不能变为不进。无论如何，以前那种只把精心筛选的信息向民众公开的做法，再也不能继续下去了。

4、依法确立政务公开的程序

政务公开必须具备一定的程序才能有效地进行。美国的《信息自由法》和《阳光中的政府法》分别规定了公民申请信息公开和行政会议公开的程序。这种做法值得借鉴。当前各地推行政务公开的形式五花八门，很大程度上就是由于缺乏统一的程序。我们可以根据不同的政务公开的内容规定不同的程序，如行政会议公开的程序、行政信息公开的程序和行政管理过程公开的程序等。在这些程序的基础上，应建立两类基本的制度：依职权的政务公开制度和依申请的政务公开制度。前者往往针对社会公众，政务公开的主体必须主动公开政务；而后者往往针对特定公民，须公民主动申请才能获得政务的知情权。

5、建立和完善政务公开的救济制度

缺乏救济的制度是没有约束力的制度，往往容易流于形式。对当前中国推行政务公开制度而言，建立相应救济制度的重要性并不亚于建立政务公开制度本身。同规定政务公开程序一样，美国《信息自由法》和《阳光中的政府法》也规定了相关的诉讼程序。但就我国当前的行政诉讼程序而言，政务公开无法获得司法上的救济。应从以下三方面着手建立我国政务公开的救济制度：

（1）强化人大的监督职能。人大作为人民行使国家权力的机关，有权对政府的各项行为进行监督，当然包括政务公开。但目前人大的这一职能并未完全发挥出来，有必要强化人大的监督职能，把政务公开纳入其职能范围内。

（2）把政务公开纳入行政复议范围。按照现行《行政复议法》的规定，难以将政务公开纳入行政复议的范围。这就有必要改革现行法律对行政复议范围的规定，把政务公开纳入行政复议的范围，尽量让相对方在行政权的范围内寻得救济途径。

（3）把政务公开制度纳入行政诉讼范围。按照现行《行政诉讼法》和司法解释的规定，政务公开是否属于行政诉讼的受案范围的问题并不明确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而关于政务公开是否属于这类对相对方的权利义务不产生实际影响的行为的问题，在法解释学上存在肯定说与法定说两种观点。虽然我们可以基于立法宗旨将其划归受案范围，但是，由于难以肯定其具体行政行为属性，故肯定说难免处于尴尬境地。问题的关键在于我们目前没有把政务公开作为具有国家行政权的机关和组织的法定职责，所以，解决政务公开可诉性的出路在于将政务公开法律化。只要通过法律将政务公开明确规定为有关机关和组织的法定职责，政务公开的主体和客体之间产生了法律上的权利义务关系，就可以在司法上获得救济。

（三）立法层面

这个层面主要考虑的是立法上的操作。从世界范围来看，政务公开制度的立法模式有两种：一是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等政务公开方面的特别法，其他程序方面的总则性规定，适用《行政程序法》，这主要以美国和日本为代表；二是没有政务公开方面的单行特别法，有关政务公开的规定主要体现在《行政程序法》中，这主要以德国和葡萄牙为代表。这两种模式都值得我们很好地研究和借鉴，但由于目前我们尚没有统一的《行政程序法》，它们都不能直接适用于中国。中国应该在吸取以上两种模式各自特点的基础上，建立适合中国国情的立法模式。我国目前已经把诸如《财产申报法》、《政府采购法》等政务公开方面的特别法纳入立法规划，《行政程序法》的制定也势在必行，但鉴于《行政程序法》的立法难度，适合于以众多成熟的特别单行法为其基础这一现实，在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法，然后在这些法律和其他行政程序特别法的基础上，制定统一的《行政程序法》，通过其中若干条文直接宣布先前的特别法失效、修改或维持，以保持法制的统一。所以，当务之急便是加紧政务公开特别法的制定。

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