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宏观审慎监管框架构建的国际借鉴与中国的选择
彭刚，苗永旺 2010-12-07
摘要：
国际金融危机爆发后，如何构建一个有效的防范系统性风险的宏观审慎监管框架，是世界主要国家金融体系改革的重点议题。在这一背景下，本文对世界主要国家或地区的宏观审慎监管框架进行了介绍，并对近年来中国在宏观审慎监管领域的探索进行了梳理。在上述分析的基础上，本文提出了中国宏观审慎监管框架的构建方式。本文认为，建立高水平的金融稳定办公室，建立货币政策与资产价格的联系机制，开发有效的宏观审慎监管工具，构建中国与其他国家宏观审慎监管的协调机制，是我国宏观审慎监管框架构建的基础。
关键词：
宏观审慎监管框架，国际借鉴，金融监管改革，国际协调机制

国际金融危机爆发后，加强宏观审慎监管、防范系统性风险成为世界主要国家在金融领域改革的主要内容。为此，美国、英国和欧盟等世界主要国家或地区都提出了本国（地区）宏观审慎监管框架的构建方式。这给正在融入金融全球化体系进程中的中国带来了严峻的挑战，如何构建一个适合中国国情并与主要发达国家接轨的宏观审慎监管框架将成为未来中国金融体系面临的一个重要议题。本文将对世界主要国家宏观审慎监管框架的构建方式进行介绍，并在此基础上提出中国宏观审慎监管框架构建的可行性选择。

一、后危机时代世界主要国家宏观审慎监管框架的构建方式

国际金融危机爆发后，美国、英国和欧盟都提出了加强宏观审慎监管的金融监管改革方案，在监管改革方案中上述国家都提出了构建本国或本地区的宏观审慎监管框架的建议并给出了构建蓝图。下面笔者依据各国金融监管改革法案对上述国家或地区的宏观审慎监管框架进行分析。

（一）美国宏观审慎监管框架的构建

国际金融危机爆发后，美国开始对原有的金融监管体系进行彻底的改革，改革的主要方向是建立起一套能够对系统性风险有效防范的宏观审慎监管体系。2009年6月17日，奥巴马政府颁布了名为《金融监管改革－－新基础：重建金融监管》的金融监管改革方案。该方案的最终版本于2010年7月15日获得美国国会的通过，并于2010年7月21日经美国总统奥巴马的签署，成为金融监管改革法案。这是美国自1929-1933年“大萧条”以来最庞大的金融监管改革法案，也是最严厉的金融监管改革法案。在该法案中，美国政府明确提出了建立一个有效的防范系统性风险的宏观审慎监管框架，下面笔者对其内容进行介绍。
1.创建金融服务监督理事会。为防范系统性风险，需要创建一个权威性的监管机构对金融体系的风险进行全覆盖的监测和监管，金融服务监督理事会正是为实现这一目的而创建的。从构架上看，金融服务监督理事会主要由以下8名成员组成：财政部部长（作为金融服务监督理事会主席）；美联储（Fed）主席；国家银行监督局（NBS，拟成立）局长；消费者金融保护局（CFPA，拟成立）局长；证券交易委员会（ SEC）主席；商品期货交易委员会（ CFTC）主席；联邦存款保险公司（ FDIC）主席；联邦住房金融局（FHFA）局长。从金融服务监督理事会的组成上看，该机构具备绝对的权威对整个金融体系进行全覆盖监管。金融监管理事会的主要职责是：（1）帮助联邦主要金融监管机构在政策发展、规则制定、检查、报告要求和执法行动等方面进行信息共享和协调行动。（2）为主要金融监管机构提供交流平台以商讨跨领域监管问题。（3）识别监管漏洞，并向国会递交关于市场发展和潜在突出风险的年报。（4）为美联储提供咨询，根据金融企业的规模、杠杆率和相互连接情况协助美联储识别对金融体系具有巨大影响的系统重要性金融机构（Tier l FHC，一级金融控股公司），使其能够接受美联储的统一监管。（5）协助美联储设定一级金融控股公司（ Tier l FHC）的标准，并为系统重要性的支付、清算和结算体系设定风险管理标准。

2.对所有大型、业务交叉的系统重要性金融机构实施稳健监管。在本次金融危机中，雷曼兄弟和美国国际集团（ AIG）等大型金融机构的倒闭或财务困难成为金融危机的导火索。而这些金融机构的一个共同特征就是具有系统重要性，具有大型、综合、高杠杆率等特性，在金融体系的支付、结算环节中占据关键角色，与其他金融机构联系紧密。它们的倒闭或危机给整个金融体系带来了巨大的影响。因此，金融监管改革法案
加强了对这些金融机构的监管。美联储将依据规模、杠杆率和相互连接情况，要求那些破产或倒闭将会给金融体系带来严重威胁的系统重要性金融机构（不管其是否具有存款保险机构）都要接受美联储严格、统一的稳健性监管，都将受到BHC法案中对非金融活动的法律约束。

（二）英国宏观审慎监管框架的构建

英国宏观审慎监管框架的构建思想主要体现在三份文件中，分别是2009年2月英国议会通过的《2009年银行法案》，2009年3月英国金融服务监管局（ FSA）主席特纳勋爵提交的《特纳报告》和英国财政大臣达林于2009年7月公布的<改革金融市场》白皮书。这三份文件基本上清晰表明了英国宏观审慎金融监管框架的未来趋势。

1.创建新的宏观审慎监管机构，防范系统性风险。为弥补原有监管体制对宏观审慎监管的忽视和防范系统性风险，英国在这三份报告中充分表达了要加强宏观审慎监管的决心。如《改革金融市场》提出建立一个新的监管机构，用于监控系统性风险，该机构命名为金融稳定理事会（ CFS），该机构由英国财政部、英国金融服务局和英格兰银行几个机构的代表组成，由财政部大臣任主席。金融稳定理事会的主要职能包括：（1）定期会晤，通过对一些关键性报告（如《银行金融稳定报告》和《金融风险展望》）的讨论来评估系统性风险，并提出应对方案；（2）定期对会议纪要进行出版（如以季度为期限），以增加公众透明度和问责制；（3）为财政部、金融服务局和英格兰银行之间的信息沟通提供平台并负责协调三个部门之间对风险的评估和管理。《2009年银行法案》则提出在英格兰银行下面成立新的金融稳定委员会（FSC），该机构与英格兰银行原有的货币政策委员会（ MPC）处于同一等级，共同接受英格兰银行的领导。金融稳定委员的构成机制如下：英格兰银行行长、两位副行长和4位该银行的非执行理事，其中，由英格兰银行行长任主席。该机构的职责也主要是在收集各方信息的基础上对金融体系中可能出现的系统性风险进行监测和应对。

2.对系统重要性金融机构和金融体系的顺周期性进行宏观审慎监管。在新的金融监管改革方案中，英国
将根据宏观审慎监管所关注的两个维度即跨行业维度和跨时间维度分别设定审慎监管方案。宏观审慎监管的跨行业维度主要关注的是大型金融机构在金融体系中的系统重要性，即其出现财务困难时给金融体系所带来的威胁。而宏观审慎监管的跨时间维度则关注的是金融体系的顺周期性问题。从这两个维度人手，英国未来的宏观审慎监管将对系统重要性金融机构和金融体系的顺周期性制定较为有效的监管政策。在对系统重要性的金融机构的监管上，新的金融监管方案的主要政策有：（1）对金融机构的总杠杆比率设定最高上限；（2）对银行资本的数量和质量将实施更高的要求；（3）对交易账户的资本金要求增加，并进行严格审查。在对顺周期性的监管上，新的金融监管方案的主要政策有：（1）建立逆周期的资本缓冲机制；（2）在对银行信贷的风险评估上，用“全周期”法取代“时点”法对信贷风险进行评估；（3）抵消在公布账户中的亲周期效应；（4）采用压力测试等方法加强对流动性的监管。

（三）欧盟宏观审慎监管框架的构建

2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，并于2009年9月23日通过了金融监管改革的立法草案，改革的基本目的是建立一个宏观审慎监管和微观审慎监管并重的金融监管体系，并且在新的改革法案中将宏观审慎监管和微观审慎监管有机地结合起来。

在欧盟未来的金融监管框架中将成立两个新的监管机构，一个是欧盟系统风险监管委员会（ ESRC），另一个是欧洲金融监管系统（ESFS）。这两个机构分别负责欧盟区域的宏观审慎监管和微观审慎监管（如图1所示），共同指导欧盟的金融监管。
图1：欧盟宏观审慎监管与微观审慎监管结构图

资料来源：J.Delarosiere. The High-level Group on Financial Supervision in the EU[Z].Available on theWebsite of the European Commission， 2009。

在图1中，负责宏观审慎监管层面的欧洲系统风险监管委员会（ ESRB）由中央银行主席领导，其下由三个部分组成，分别是欧洲中央银行总理事会成员（由27个成员国中央银行行长组成）、欧洲银行监管当局局长、欧洲保险和养老金监管当局局长、欧洲证券市场监管当局局长和欧盟委员会的一名代表组成。欧洲系统风险监管委员会（ ESRB）的主要职责是：（1）分析宏观经济信息，监控和评估宏观经济发展中所有威胁金融体系和宏观经济的风险；（2）识别欧洲层面的系统性风险，并分析系统性风险与单个金融机构的联系；（3）在识别出系统性风险的情况下，有权向欧洲金融监管当局和各国金融监管当局提供建议或警告并督促其采取监管措施；（4）有义务将识别的系统性风险向国际金融组织如国际货币基金组织（IMF）和金融稳定理事会（FSB）通报。

负责微观审慎监管的欧洲金融监管体系（ ES-FS）其结构由欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局、欧洲证券市场监管局组成，在这三个欧盟层面的监管框架下，分别负责各国的相应的金融机构的微观监管。虽然欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局、欧洲证券市场监管局这三个微观审慎监管机构在欧盟金融监管体系（ ES-FS）建立之前就已经存在，但其监管效果却差强人意。主要原因是这三个欧盟层面的金融监管机构只有咨询、建议权，并无实质监管权。在实际监管过程中，各类主要监管规则、技术标准、法令、条例等还是由各国监管当局自行决定。这种分裂的监管体系给欧盟单一市场的整体性发展带来了严重的掣肘，金融体系的不稳定性也不断增加。欧洲金融监管体系的建立最根本的目的是，对上述问题进行整合，强化各国监管规则、标准的一致性以此来提高欧盟各成员国金融监管的效力。

在宏观审慎监管与微观审慎监管的衔接上，二者的衔接方式是欧洲金融监管体系（ ESFS）通过对微观信息的收集，将微观审慎监管领域的问题传递给欧洲系统风险监管委员会（ ESRC），而欧洲系统风险监管委员会则通过对欧盟区域内整体宏观经济信息的判断，对可能产生系统性风险或威胁金融体系稳定的风险通过早期风险预警的方式传递给欧洲金融监管体系，以便其作好后续应对方案。