案例教学资料深圳“禁摩限电”的反思

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深圳“禁摩限电”的反思

2016年3月，一场“禁摩限电”集中整治行动在深圳开展，从3月21日开始深圳交警会同各区公安分局、派出所，开展了新一轮“禁摩限电”集中整治。集中整治时间为3月起到6月底。所谓“禁摩限电”集中整治，是指对无证驾驶摩托车，利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运，或违规使用电动（机动）三轮车等行为，依法行进整治。重点整治生产、销售及维修门店、兜客拉客聚集地、拉客居住地及限行区域、使用单位等四大源头。无证驾驶摩托车的，一律予以行政拘留;在地铁口、公交站点、口岸、商业繁华区域兜客揽客实施非法营运的，直接视为情节严重，一律以扰乱公共场所秩序予以行政拘留;对违规使用电动(机动)三轮车的，从4月1日起，一律予以行政拘留;对“涉摩涉电”暴力抗法行为，无论是正常或残疾等其他人群，触犯有关法律法规的，一律依法行政拘留或刑事拘留。

据新华网4月５日的报道，在10天的行动中，相关部门共查扣电动车17975辆、拘留874人（拘留无证670人、非法拉客扰乱公共场所秩序196人、暴力抗法8人）、采集非法拉客人员771人次。

深圳究竟为何要“禁摩限电”？数据显示，2015年，深圳全市涉及“禁摩限电”的投诉有1500多宗，其中含各级部门信访件200多宗、“政府在线12345”1300多宗，人大、政协提案及相关建议10条，占所有交通类投诉65%。投诉内容都是对摩托车、电动车乱象的投诉和建议，希望交警部门加强管理和整治。

此外，据《羊城晚报》援引深圳市交管部门数据，2015年深圳因涉摩涉电道路交通事故死亡56人，同比上升37%，死者主要是摩托车、电动车司机。

记者注意到，此次行动其实并非实施“新政”，而是把过去订下的规章重申，并试图借以一场集中执法来缓解或解决这个城市交通的老大难问题。禁摩托车，在许多城市由来已久，此次整治不过是旧话重提，而人们最为关注的还是“限电”。

然而，令深圳执法部门始料未及的是，这场被舆论称为史上最严厉的禁摩限电行动，远在沿海城市深圳，却引起了全国范围的关注和讨论。深圳市公安局交警局局长徐炜说“没预料到全国的反响远比深圳的反响大。”

深圳掀起的史上最严的禁摩限电行动，也掀起了史上对电动车如何管理的最强舆论浪潮。对这次深圳禁摩限电行动的争议主要反映在以下几个方面。

　　管理层面的问题

　　一些媒体和学者认为深圳“禁摩限电”集中整治行为从城市管理的角度看过于简单化、极端化，有“懒政”之嫌。

　《人民日报》：电动车考验社会管理不应一禁了之；新华每日电讯：封杀电动车是公共治理手段的极端化；《中国青年报》：禁电动自行车最没有技术含量；《法制日报》：全面禁止应是城市治理最后选项。《南宁晚报》：对电动车“一禁了之”就是懒政管理

　　清华大学中国与世界经济研究中心主任、经管学院教授李稻葵认为“禁摩限电”是公共管理低能的无奈。

　　有关地方政府对摩托车、电动车一禁了之、一限了之的思路和做法，是政策管理低能的表现，违反国家的相关法律(相对地方立法国家法律是上位法)，更是违反2015年通过的国家《立法法》。

　　现在摩托车、电动车真正的问题所在是监管不到位，而政府直接采取禁止限制的方式无疑是一种懒政。对摩托车、电动车的基本管理很简单，交通管理部门保证每辆上路车辆有合法驾照和牌照，并确保其做好了安全措施，而这也是政府交通管理的应有之义。对两轮电动车设置相关行业规范，设定某个功率值为基线，将在其之下的电动车视为助力车，按照自行车形式进行管理；将基线之上的电动车按照摩托车规则进行管理。

　 在《禁摩限电：懒政与腐败的变奏？》一文中，作者陶舜指出：2016年4月4日，深圳交警在其官方微信公众平台发布了《深圳交警“禁摩限电”答疑》，解释“禁摩限电”的三点原因：深圳道路交通没有设计摩的、电动车的道路；国家无标准，行驶无牌照，上路无依据；摩的、电动车事故多发，隐患重重。这相当于有关部门变相承认，电动车的尴尬境遇绝非消费者的责任，而是城市管理失范的苦果。

　　“禁摩限电”的“三点原因”其实反映了城市管理者存在三个方面的问题。第一，道路规划建设之初就遵循了一套歧视原则，使得自行车、电动车和行人在路权分配中处于明显劣势。第二，长期以来有关部门漠视并且坐视路权歧视的恶化，没有根据时势的变化，对规划建设的偏颇进行纠正，也没有在制度层面考量电动车的行驶权，使之一直处于灰色地带。第三，鉴于前两个制度规范的缺失，执法者面对所谓的交通乱象，错误归因，从重从快，把交通责任归咎于电动车主，在“政府麻烦最小化”和“执法者收益最大化”原则的共同指导下，把事实上行驶多年的电动车一夜之间打入另册，好像这样就可以掩饰其制度与现实层面的谬误。　

　　对快递业等行业的影响

　　对这次深圳“禁摩限电”集中整治外界反响较大还有一个重要原因是，限制电动车对物流企业影响较大，进而对老百姓的生活影响很大，电动车不仅是普通百姓日常出行的一部分，也是整个物流的重要环节。　　

　　中国电子商务物流企业联盟副会长相峰说，深圳“禁摩限电”，整治的是交通秩序，而受冲击最大的是被国务院誉为“现代化先导性产业”的快递业，造成这场尴尬局面的原因颇为复杂，表面上是执法的简单“一刀切”，深层次上则是相关标准的缺失和法律滞后于时代的发展。

 　 中国2015年快递业派送的快件达到206亿，全球第一，但甚少有人了解，这数以百亿计的包裹、文件，近90%是快递小哥们骑着电动三轮（和少部分两轮）车逐件派送到用户手中的，中国可谓是三轮车上的快递大国。京东“当家人”刘强东2016年1月初在政协的座谈会上说：“和我国国情相适应的电动三轮车，是目前最后一公里能找到的最适合的运载工具”。 　

　　深圳是一座有着2000多万人口的城市，快递业务量排名高居全国第四，占全国快递业务总量的7%，从业人员众多。深圳2011年快递收件量2.4亿件，2015年已达到14亿件。　

　　快递企业在此轮“严打”中“受伤严重”。据媒体报道，有快递企业直言，因派件车辆不敢上路派送和接件，日接件量大幅下降，另一些快递企业则表示，待交警下班后才收派快递。

 据《每日经济新闻》记者了解，申通华强北站点共有40名快递员，每天的送货量在10吨以上，禁掉电动车对其运送效率无疑是一个沉重的打击。

　　深圳交警局相关负责人在4月5日的新闻通气会上表示。 “由于对电动三轮车至今还没有国家标准，因此现在的电动（机动）三轮车均属非法生产，也无法取得牌照，更不能上路行驶。因此也同样不能用于送快递。”

　　实际上，国家邮政局曾经在2014年出台过快递行业电动三轮车技术标准，标准明确了电动三轮车的安全性要求，在车辆的尺寸限值、装载质量、最高车速、制动距离、机械性能等多项指标上均有明确规定。不过，这项标准只是行业推荐，而非强制性执行标准。

深圳交警局相关负责人在通气会上表示，目前对于快递企业有个过渡期，过渡期内对快递行业使用未备案的两轮电动车及电动（机动）三轮车的，如无其他严重交通违法行为，暂缓查扣、拘留。此外，待快递业专用电动三轮车国家标准出台后，将根据深圳的实际情况，研究制定分区域、分路段的具体政策。

　　一边是快递小哥的“躺枪”引起了网上热议，一边是各类电动车在街头“横行”，成为城市交通治理的老大难问题。规范管理电动车与快递“最后一公里”之间的矛盾日益突出，正在考验城市交通管理者的智慧。

　　老百姓的声音

对深圳市“禁摩限电”集中整治活动普通市民有不同的反应。

　　观点1：赞同，做得好!

　　“禁摩限电都做了这么多年了，一直没办法根治，这些车辆完全不守交通规则，有时候开车在大马路上突然就钻出一辆车来，有的时候踩刹车都来不及。”市民张先生表示，按规定，电单车横冲直撞，不仅给规矩开车的司机带来了很多困扰，也对市容市貌造成负面影响。

　　“看着就觉得危险，对乘车人的生命安全没有保障，应该禁止。”家住瑞景华庭的张太太表示，自己接孩子放学的时候经常会见到一部电单车载着一个大人两个小孩，“有时候甚至3个，叠罗汉似的，太危险了，特别是对于孩子来说，这种坐车的方式还不如走路。”

　　观点2：赞同，但需解决出行问题

　　对于轨道公共交通欠发达的街道，电动车是不少居民日常出行的交通工具，虽然许多居民都表示知道大部分街道不允许电动车通行，但是迫于现实条件不得不使用。

　　“我在车公庙附近上班，离这里最近的地铁站是一号线大新地铁站，需要走10分钟，在过天桥后搭乘5个公交站才能到达，之前一直是我老公骑电动车送我去公交站的。”黄小姐居住的小区由于远离地铁口，经停的公交车线路较少，很多小区居民便自行购买了电单车或自行车代步。

　　“我们家就有两部电动车，一部是家里的老人用的，从家里骑电动车送孩子去上学只要十分钟，顺便可以去边上的太子农批买点菜带回来，有个小车很方便。”黄小姐表示，虽然明白乘坐电动车存在危险，但目前家里没有条件买车，如果真的不能再使用电动车，可能会考虑搬家。

　　观点3：不赞同，谋生受阻，生活不便

　　对于依靠电动自行车、三轮车为谋生工具的人而言，此次的百日整治无疑会对他们的工作造成影响。

　　赵先生是某家知名快餐公司的送餐员，他认为禁摩限电可以针对某一些不正规行业进行打击，“像我们的工作就是为市民提供方便的呀，我们是正规公司的员工，不会做违法乱纪的的事，要是真的全面管制，不止我们，那些快递员怎么办?”

小郑是某快递公司的派件员，他说“放弃三轮车送货太不现实了，每天这么多的件要送，小货车又开不进小区，送货时间又很长，路边也不敢停。”

某网络公司员工赵小米认为，“虽然我觉得限摩禁电某种程度上是件好事吧，但是要是中午没人送外卖，网购没人送快递也是件蛮恐怖的事情，没有外卖吃，没有快递签，感觉周边所有的人都会崩溃吧。”

　　法律层面的问题

　　是否有法律依据？

　　外界追问最多的是，这样一场大规模的禁限运动，有没有法律依据？

　 中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，快递企业违规使用电动三轮车送快递，确实属于“知法犯法”。深圳交警在公开回应时称，查处摩托车、电动自行车交通安全违法行为是其法定职责。

　　深圳交警提到的法律依据主要有两条：

　　一是现行道路交通安全法第39条，其中规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”；二是《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条，其中规定的是“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外”。

　　华东政法大学教授朱应平此前在受访时就指出，总体上深圳的做法法律依据不足，对社会造成的负面影响很大。

　　北京大学法学院教授、行政法学者沈岿则认为，乍看上去，深圳禁摩限电有立法的明确授权，似乎在依据的合法性上没有问题，但从中却可窥见中国法治难题。

　　沈岿指出，就深圳事件而言，这种困惑主要体现在，按照对上述条款的解释，交管部门是否可以对全部或者绝大多数主干路段实施长期性的禁行或限行措施？交管部门可否根据道路通行条件单单对“摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车”采取限制或禁止措施？沈岿表示，由于立法本身的模糊性和目前对地方立法合法性审查的缺失，这样的争议将是持续存在的。

　　此外，这次深圳禁摩限电沿用的几个文件分别是《深圳市公安局关于继续在宝安、龙岗区和光明、坪山、龙华、大鹏新区部分区域道路禁止摩托车行驶的通告》(深公(通)[2015]4号)、《深圳市公安局关于继续禁止摩托车在福田、罗湖、南山、盐田四区内道路行驶的通告》(深公(通)[2015]5号)和《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》(深公(通)[2015]117号)。

　　“这几个通告位阶都是比较低的，属于规范性文件。”沈岿告诉法治周末记者，依据十八届四中全会精神，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

　　程序是否违法？

　　北京大学法学院教授姜明安指出，根据中办国办印发的法治政府建设实施纲要，禁摩限电属于影响面比较广泛的行政决策，其出台必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五道程序，不能仅由一个政府部门出个通告就解决了。

　　深圳禁摩限电实际上并没有遵循这些程序。“在法治健全的国家，作出重大行政决策特别重视共识的形成，有些甚至多次召开听证会来达成这样的共识。”沈岿说，这也有利于避免政策出台后引起巨大争议。

　　“行政机关当然有权力根据具体情况来配置执法力量，在违法行为特别严重时集中力量予以打击。”沈岿在接受法治周末记者采访时说，但政府作出决策和执行决策，应当给民众以稳定的预期，有一种选择性执法是时间上选择执法，民众感觉到执法力度时强时弱，具体到当事人身上就容易给人造成不公平的感觉。

　　是否侵犯了公民财产权？

　　许多民众乃至法律学者认为，公民购买摩托车或电动车并办理了相关手续后，就应当可以合法使用、正常上路，这是它们作为财产最基本的价值体现，如果只允许拥有而无法正常使用，实际上是侵害了公民的财产权。

　　“车主的所有权肯定是受到了剥夺或者限制。”中国政法大学教授于飞向法治周末记者解释说，例如,不允许车上路行驶，实际上就是影响了车的使用，或者被没收则是直接剥夺了车主的所有权。

　　根据物权法第四条的规定，物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。其中的“单位”也当然包括公权力机关。

不过，于飞指出，物权法同样规定，基于公共利益的考量，所有权可被限制或剥夺。他说，物权法第42条规定了出于公共利益需要可征收不动产，这种精神对于动产可以参照。

“按照物权法的规定，为了公共利益征收不动产有三个条件，即

依照法律规定的权限、经过法定程序以及作出足额补偿。”于飞认为，这些条件对公民其他财产进行限制或剥夺时也参照适用。

　　在于飞看来，笼统地说禁摩限电政策侵犯了公民财产权并不准确，其中涉及到利益平衡，即个人所有权保护与公共利益的对比考量在特定情况下孰轻孰重，在为公共利益而限制的前提成立，并经过法定权限、合法程序和适当补偿的检验之后，才能说对公民财产权的限制是合法妥当的。

　　上海丁金坤律师认为深圳的执法未遵循“比例原则”。即使执法有法律依据，也要遵循比例原则。即以最小伤害的去执法，兼顾被执法者的利益。动不动就扣车，就拘留，显然有悖于比例原则，也是懒政表现。

研讨题目：

1.深圳市“禁摩限电”集中整治活动作为行政执法行为是否存在瑕疵？特别是在执法程序方面是否存在瑕疵？

2.深圳市“禁摩限电”集中整治活动作为行政决策行为在民主性、合法性、公开性等方面是否符合法治政府建设的要求？

3.能否通过技术革新、方法创新、采用其他有效措施，替代深圳这种“禁摩限电”做法，达到有效规制摩托车、电动车运行秩序的效果？

4.城市管理如何走出“一管就死、一放就乱”的怪圈，运用法治思维和法治方式开启政民合作、公众参与、共同治理的良性局面？

5.如何在城市管理中找到市民需求、快递业发展和电动车违法整治三者之间的最佳平衡点，找到妥善解决此难题的新思路、新方法？

6.在高新技术迅速发展、城市化进程大大加快、社会深度转型发展的背景下，如何探索认知城市利益共同体、命运共同体建设的新路向？

本案例资料仅限于全国市长研修学院内部教学使用，请勿外传。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/4766bddd5e0e7cd184254b35eefdc8d377ee1413.html