如何完善国家石油储备体系

如何完善国家石油储备体系

2014年7月28日/董秀成

完善我国石油战略储备，要坚持加快建设和完善石油战略储备法律体系；建设多层次储备体系，提高民间储备比例；建立合理的石油储备规模；合理安排基地选址、储备方式和品种；资金分阶段的采取不同的集资方式；合理安排进度，及时补仓；努力平衡宏观调控和市场机制对能源领域的影响等。

1、加快建设和完善石油战略储备法律体系。借鉴国外立法先行的做法，我国应尽快颁布关于石油储备的专门法律法规，逐步建立全面、操作性强的基本法律。

我国石油战略储备的法律内容应涵盖石油战略储备基地选址、储备规模、储备方式、储备资金、储备计划、储备结构及储备动用机制等内容，确保建设和管理石油战略储备能依法实施。

根据发达国家已建立的较成熟的石油战略储备体系，石油战略储备体系包括三方面内容：一是政府战略储备，二是企业义务储备，三是介于二者之间的机构储备。而按照石油储备的形式，石油战略储备又分为实物储备和资源储备。

实物储备的作用是应对战争等突发情况导致的能源短缺危机，但由于实物储备的成本高，可能导致其市场价格风险较高；资源储备则用于平抑油价短期波动给石油市场造成的冲击。建设完善的石油战略储备体系是确保国家能源安全的有效方法之一。

2、建设多层次储备体系，提高民间储备比例。我国应构建政府储备-民间储备（企业义务储备和商业储备）的多层次储备结构，该结构可以确保在统一调控下各地区资源得到充分利用，通过调动企业积极性减轻政府负担。

例如，日本的石油战略储备以民间储备的筹建为开端，经过8年的建设使国家石油储备规模达到90天的储备水平。民间储备一直是日本储备体系中的重要组成部分。借鉴日本的做法，我国应提高民间储备在石油战略储备总量中所占比例。

结合我国的具体国情，民间储备中承担储备义务的企业应按照石油开发、炼化、销售、终端用户和进口分别确定石油企业的储备义务，并接受相关监管部门的监督和管理。

同时，中国国有石油企业在能源行业举足轻重，我国应调动石油企业积极性，提高商业储备。由于国家已建立的储备规模较小，因此政府一方面要通过向企业提供基地设备来增加商业储备规模，另一方面也要支持石油企业增加商业储备。

商业储备作为石油战略储备体系中的重要组成部分，对提高国家应急能力、达到国际储备规模标准都起到重要作用。

3、研究制定合理的石油储备规模。石油供应中断概率是影响储备规模的重要因素之一。我国战略石油储备建设最重要的意义，就在于应对石油供应中断。每年发生供应中断规模大小，直接关系到储备规模的大小。石油供应中断概率对储备规模影响较大，且持续时间长，属于较为敏感的因素。

我国在沿海炼化产业群、内陆成品油管道主要集输站点和发达市场前沿地区新建一批大型储库，目前，石油战略储备第一批基地的首期工程完成，储备能力为1400万吨，相当于10天左右的需求量。加上20天需求量的石油企业储备，我国石油储备总量能满足近30天的净需求量。我国力争到2020年和2030年，石油储备规模分别达到6600万吨和9900万吨，相当于60天和90天净进口量。

4、合理布局储备基地选址。储备基地均衡布局能提高石油供应的安全系数，同时储备基地多临近便利的运输条件和完备的炼化设施。因此，我国的储备基地选址应结合生产和消费的地域分布、炼化能力、输油管道等因素，确保石油储备能高效、安全、灵活地应对突发事件。

目前，我国的石油战略储备基地的第一期工程选址集中在东部沿海，一方面是因为便利的交通条件，另一方面是靠近发达的石油炼化区与消费区。但从安全性和经济性的角度考虑，基地选址不能过度集中，而要逐步向内陆发展，同时仍选择靠近石油生产、加工和运输的西北、东北地区。同时，由于我国东西部发展不均衡，若一味在东部地区建设石油储备，势必会加大东西部经济发展差距，给社会稳定带来隐患。

2009年，石油战略储备的第二期工程启动，在西藏、新疆等内陆地区建立。其中，新疆独山子临近俄罗斯和哈萨克斯坦产油国，是二期工程在首个建设基地。第三期工程预计在2015年动工，届时石油战略储备可增加2.32忆桶。石油战略储备的三期工程的目标是使中国石油战略储备总量满足90天净需求量的标准，即将储备能力提升到5忆桶。

5、畅通多元化储备资金渠道。中国目前的石油战略储备建设资金来源主要依赖国家财政支持，其中第一期工程的四个石油战略储备基地的建设资金60亿元由国家财政全部承担。结合我国的具体国情，我国石油战略储备建设应分阶段的采取不同的集资方式。当前，我国石油战略储备处于建设初期，政府财政支持仍然是主要的资金来源，应设立石油储备专用预算用于建设石油储备的基础设施。另外政府也可设置燃油税、专门基金作为投资石油储备建设的资金来源。燃油税是需求管理的一个重要方法，可用于基础设施建设以及改善公路和机动车费用征收体系。但该方法实施前需要建立一协调利益相关者利益的机制，并考虑征收燃油税可能对社会稳定带来的负面影响。

6、科学规划战略储备基地建设。规划、建设和管理石油战略储备是一项长期工程。国外建立石油战略储备通常至少6-10年，因此，我国的石油战略储备规划、筹备和实施至少需要10年的时间有步骤、有计划地进行。

7、构建高效的储备运行机制。中国正在努力平衡宏观调控和市场机制对能源领域的影响。

一方面，当前政府并没有完全实行市场经济，例如2003-2004年出现能源危机时就不能单纯依靠市场机制调节而需要政府予以干预。但是，中国能源政策制定过程中又面临政府机构效率不高及国有能源企业权力过大的问题，因此，政府担忧中国建立石油战略储备有可能会扩大以上问题的负面影响。

另一方面，政府也逐步意识到干预能源市场也不是解决问题的长远方法。2005年夏季南方出现大规模石油短缺，政府的价格控制却使得大批消费者最终利益受损。政府将阶段性地调节国内汽油和柴油价格，并尽量与国际油气价格水平持平，但是考虑到国家经济发展和社会稳定，这个过程需要循序渐进。

安全、充足、稳定的能源供应已经是国家发展的重中之重。石油作为国家经济、政治和军事的重要战略资源，对国家的能源安全和经济安全起到举足轻重的作用。因此，建立石油战略储备已经成为国家安全战略的重要组成部分。中国石油战略储备的日趋成熟也必将利于我国经济又好又快发展、人民安居乐业、社会安定和谐。

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