集体用地建设租赁住房的现实困境与实现路径
发布时间：2023-08-02 06:43:09 来源：文档文库
小
中
大
字号：
2019年第7期（2019年7月）黑河学院学报JOURNALOFHEIHEUNIVERSITYＮｏ．７ ２０１９doi：10.3969/j.issn.1674-9499.2019.07.033集体用地建设租赁住房的现实困境与实现路径朱 玲 赵新龙(安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233000摘 要：随着经济社会的进一步发展，人地矛盾日益凸显，利用集体建设用地建租赁住房的意义重大。在当前制度框架和社会环境中试点工作存在的诸多问题不容小视，包括该试点方案与现行法律不相适应，可能加剧小产权房变相合法化等。基于此，从集体对集体建设用地建设租赁住房生成逻辑与制度变革进行梳理，分析其存在的现实障碍，从而提出综合利用政策工具，设立巡查小组监管等具体完善建议。关键词：集体用地；租赁住房；现实困境；实现路径中图分类号：Ｆ２９９；Ｆ２７１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７４－９４９９（２０１９）０７－００８７－０２经济社会的高速发展伴随着社会隐忧，即人地矛盾日益凸显。在人地矛盾激化的今天，优化土地资源配置的工作刻不容绥，而利用好农村集体建设用地流转在城市化进程中产生的红利对增加村民财产性收入及加快农村经济发展，甚至反哺耕地保护十分重要。我国国土资源部会同住建部出台《利用集体建设用地建设租租赁住房试点方案》，并提出的“利用集体建设用地建租赁住房”这个设想，其亮点在于集体建设用地市场化运营，这是在新型城镇化背景下的重要探索，也是健全房地产平稳健康运行机制又一创新型保障措施。利用集体建设用地建设租赁住房作为农村集体建设用地流转的重要方式意义重大。首先，有利于集体成员可以分享土地增值的成果；其次，加速产业结构的转型；再次，将优化土地资源配置结构，适应市场经济发展的内生需求。然而，在当前制度框架和社会环境下，该试点工作存在诸多问题不容忽视，包括该试点方案与现行法律不相适应，可能加剧小产权房变相合法化，以及收益如何分配等。基于此，对以上问题解决路径探究仍十分必要。一、集体建设用地改革试点的生成逻辑与制度演进1.利用集体建设用地改革试点的生成逻辑在人地矛盾日益突出的今天，创新盘活存量集体建设用地方式对缓解人地矛盾和促进社会健康运行必将产生相当程度的积极效应。然而，中国农村集体建设用地仍存在很多问题。一是传统城乡二元土地制度下农村土地与国有土地地位不平等；二是农用地被恶意占用和低效率使用，甚至导致农村集体建设用地无法流转及宅基地用益物权得不到保护等[1]，我国农村集体土地面临诸多问题在很大程度上制约了经济与社会的平稳运行，影响了实现全面小康社会及共同富裕，不利于乡村振兴战略的推进。农村集体土地制度改革是“必须淌的河”[2]，利用集体建设用地建设租赁住房可以说是在农村集体建设用地入市大势所趋的背景下近出的里程碑式的一步。在中国推广新事物，新制度需遵循传统发展，涉农问題的集体建设用地建租赁住房此种关乎国计民生的改革自然也不例外。2.利用集体建设用地建租赁住房的制度演进中国土地制度流转在符合客观规律和内外环境下从无到有、从严格限制到有条件转让、从制约到期望建立统一的土地市场可谓说是历经曲折，体现了对农村土地流转态度的转变。关于农村集体所有土地的使用权细化规定则出现在1998年《土地管理法》的第二次修订中，明确农村集体土地不得用于非农建设，包括出让、转让及出租等形式。2004年，确定农村集体建设用地使用权可在符合土地规划的条件下依法流转。2008年，要求实现农村集体土地和国有土地的“同地、同价、同权”，从而，建立城乡统一的建设用地大市场。随后几年间国土资源部不断下发实现农村发展活力的再挖掘及实现农村持续增收的文件都将其作为工作重点，其中包括建立健全农村土地产权制度、严格规范农村集体经营性建设用地流转等，确定集体建设用地市场化。土地从来就是经济发展与国家安全的工作重点，从土地确权到土地流转、从集体确权到集体成员权，都利用集体建设用地建设租赁住房打下坚实的制度基础。二、集体建设用地建租赁住房的实践障碍在肯定我国总体法制建设与土地法律制度不断进步与完善的同时，也应看到我国集体建设用地制度方面还存在诸多不足，与权利本位理念、公平效率还相差很远。在当前制度框架和社会环境下，如果大规模进行盲目建设而缺乏统筹规划和科学合理的方式方法，利用集体建设用地建设租赁住房这13个试点地区已风风火火地展开试点工作的好设想很难得到歧果。收稿日期：２０１９－０５－０８基金项目：安徽财经大学研究生科研创新基金“利用集体建设用地建租赁住房的现实困境与实现路径”（ＡＣＹＣ２０１７０３８）作者简介：朱玲（１９９４—），女，安徽芜湖人，硕士研究生，主要从事经济法研究；赵新龙（１９８０—），男，安徽阜阳人，副教授，博士，主要从事经济法学、农村法制研究。87
2019年第7期（2019年7月）经济管理研究Ｎｏ．７ ２０１９ 1.与现行法律不相适应我国的土地管理法从初始制定时，就规定严禁土地转让行为。随着经济发展的需要几经修改逐步放开地流转管制，但仍然限制农村宅基地的使用权交易。利用农村集体建设用地，建设集体租赁住房也面临同样土地制度氛围。虽然17年的试点方案为此举措背书，但从某种程度上看该试点工作的开展过程中仍有突破现有法律的可能。在各地试点方案中多要求集体建设用地的选择要权属明确，并在进行实际工作中依旧要审慎考察建设租赁住房者的资质，甚至要对租赁者进行准确缩选，这些具体方案都体现了利用集体建设用地建租赁住房试点项目在创新盘活集体建设用地时，与现行法律制度保持一致。2.“小产权房”问题难以监管长期以来，村民将其住房连同宅基地使用权流转给城市居民，即“小产权房”现象在我国广大农村特别是城乡结合部地区普遍存在。在实践中，利用集体建设用地建租赁住房可能为小产权房现象大开方便之门。尽管各地试点文件中规定，在租赁合同订立时约定不得以租代售或不得转租等内容，然而在现实操作中存在很大监管盲区。例如，原租赁人租赁期间另行购置房产，原租赁住房必然不会闲置，此时，根本没有相应机制来对其进行监管。原租赁住房人在不满足租住房屋要求时的退出机制在当前情况下尚未建立。3.对国有建设用地市场具有冲击《土地管理法》明确规定，任何单位和个人需要使用土地进行建设，必须依照相关法律走法定程序进行使用国有土地的申请。因此，之前土地流转一般过程为政府先通过土地征收使农村集体建设用地性质改为国有土地，然后再将其使用权益通过竞标等方式转为给城市使用土地者，将其用于住房的建设和开发，如果允许利用集体建设用地建租赁住房这就意味着可以省去将集体土地转化为国有土地这一中间环节。同样，这在一定程度上可直接通过集体土地来满足居住用地的需求缺口，这必然会冲击现有土地市场的秩序。不仅影响国有建设市场的价格，根据现有国情，也必将导致地方政府土地收益下降。因次，在该试点工作中需处理好各个土地市场层级的联动关系，实现集体建设用地与国有建设用地协调发展，将改革试点工作对土地市场的冲击转变为土地市场秩序升级的机遇。4.相关建设主体职能交叉利用集体建设用地建设租赁住房是一个好得设想，然而将这美好的设想实现则需要诸多相关主体进行协调与配合才能完成。在该项日的早期相关的建设主体中，政府扮演着相当重要的角色。在试点项目经村民表决同意后，由村集体向属地区提请试点申报，并在政府指导下，结合申报项目周边产业布局、人口就业、交通、公建配套等情况，委托专门机构对其进行可行性分析。政府审核通过该项目试点方案后将其报上级规部门，由其向住房城乡建设委、城市更新局审查等。虽在此处感觉各主体似乎职能各有不同，然而，在现实操作中往往更为复杂与混乱[3]。不仅存在一个部门行使多个职能，也存在多个部门共同参与同一事项的完成。在信息不对称情况下，不仅造成不同部门对同一事项行使职能的资源冗余，也给职能行使的真空提供了机会。5.收益分配存在不公利用集体建设用地建租赁住房的伟大设想就是基于城乡88贫富差距悬殊的现实而来，从省去土地市场交易的中间环节，希望更多还利于民。在对租赁对象的审核过程中也希望更多地解决住房紧张问题，缓解社会矛盾。然而，在该项目的利益分配阶段众口难调的原因便是存在分配不公。这种收益分配不公主要表现为多分少分和没分，其原因在于利益相关者对集体成员资格认定存在争议、对可分配收益份额存在不同意见等。分配作为生产资料流转的重要环节，其不公现象极易引起社会不稳。因此，在利用集体建设用地建租赁住房，实现中国的伟大复兴道路上还需重视利益分配问题。三、利用集体建设用地建租赁住房的实现路径1.综合运用相关政策实现利用集体建设用地建租赁住房的初始目的离不开对其相关政策的综合运用，包括落实留用地指标、盘活存量用地以及统筹租赁住房建设，实现多种政策工作相互配合的组合拳效应[4]。近年来，在充分体现多元化安置和保障要求下，由于缺乏统筹规划再加上留用地作为重要绩效考核标准，激进的土地管理和创收模式已对市场秩序产生了负面影响。村集体是盘活存量集体假设用地的重要一环，应充分运用村集体的自治优势，因地制宜地利用土地。除此之外，政府应加快旧村甚至空心村改造以实现空置宅基地再回收利用，以及集体存量建设用地的统筹，从而间接达成盘活存量建设用地以最少代价实现建设租赁住房试点目标。同时，在这一过程中，村集体可与其他市场主体合作，以实现开发经营主体多元化，进而解决集体建设用地建租赁住房的融资难题。2.加大对集体租赁住房使用权监管力度利用集体建设用地建设租赁住房的原意是缓解人地矛盾，平衡快速城市化进程中人民激增住房需求与现实房价不匹配，实现“房住不炒”的目标。这种设想和初衷却在现实生活中由于缺少监管的保障而难以实现，因此有必要加大对集体租赁住房使用权的监管力度，不仅要建立健全长效监管机制，而且要保障该惠民性政策工程在实行过程中不打折扣。针对“小产权房”的监管问题不仅要在合同中明确约定，不得以租代售与不得转租外，还要明确规定其违约责任。除此之外，设立一个专门工作小组，以定期检查为主，辅助机动性巡查，来核察房屋使用情况，以保证租赁性房屋不会闲置或使原租赁者因违约转租而获益。针对可能出现的情况做好预案，从而减少因突发情况而无措现象。3.统筹集体与国有土地租赁住房市场虽然同是租赁住房，但集体与国有之间更多的则是互相补充补差的关系，而并非竞争属性。首先，统筹住房租赁市场要根据目标租房人群不同进行分流工作，满足不同人群的不同需求，从而实现发展集体市场缓解住房市场的压力及实现集体土地财产权。其次，可根据存量客观的集体建设用地的量来统筹规划入市的时间和空间，尤其要根据人口増减变化、劳动力流动方向与数量、城市住房租赁市场的发展水平等来量入为出，包括准确提供集体建设用地的供应数量、次序及空间构成，以保证城乡之间实现合理竞争、优势互补，从而形成多层次管理统一住房租赁市场[5]。最后，还要从长（下转第１３４页）
