（并购重组）国有企业并购情况原因和若干政策建议

业务互补型并购是指并购双方业务要么是属于上下游

关系，如生产型企业和研究院所的并购或者生产型企业和

贸易型企业的并购，要么是属于业务优势可互补的关系。

比如2005年中国生物技术集团公司收购医疗卫生器材进

出口公司，是属于生产环节和贸易环节的供应链整合；再

如2005年有色工程设计研究总院并入中国冶金建设集团

公司，是属于研发和生产的互补。

减少管理幅度型并购主要是指并购双方的业务不相

关，主要是由于被并购企业规模小，不再适宜直接由国资

委管理。如2004年中国机械装备(集团)公司收购中国

进口汽车贸易中心，以及2003年中国高新投资集团公司

收购复兴浆纸有限公司。

处置问题企业型的并购主要指某个企业出了问题，有

重大治理缺陷并造成巨大亏损。如2006年中国诚通控股

集团对中国寰岛(集团)公司的先托管后收购，以及

2007年华润集团对三九集团的收购，都是对问题企业的

处置。

央企之间的并购有两个特点：一是由国务院国资委直

接推动，并购双方均是由国资委行使出资人权利的央企，

是部分并购行为与地方政府贯彻国家和地方的产业政策有

关。比如在国家钢铁业和煤炭业扶大限小、淘汰落后的

政策导向下，规模小的企业不仅存在技术落后、产能不

足、资金短缺、市场压力大等问题，还将面临政策不扶

持的问题，与有管理、技术和市场优势的央企结合是最

佳之选。

(三)地方国企并购有的由地方政府推动，有的由企

业自主推动

近年来，出现了多起同一省内同行业国企之间合并的

重组案例，这些并购都是地方政府推动下进行的。比如：

钢铁行业有2008年3月莱钢和济钢合并组建山东钢铁集

团公司，6月唐钢和邯钢合并成为河北钢铁集团公司，见

附录1；煤炭行业有2008年6月河北金能集团和峰峰集

团合并为冀中能源集团公司，12月河南省将省内7家大

型煤炭化工企业重组合并为两大煤化集团，即平煤神马能

源化工集团公司、河南煤业化工集团公司，等等。地方国

企之间并购的主要特点是：并购双方都是同一省内的国有

企业；并购双方都是同行业内的企业；推动方都是当地的

地方政府。

与此同时，在地方政府推动下，也出现了一些国企收

购民企、民企收购国企的并购案例，地方政府对这类并购

也发挥着直接推动的作用。如2008年在山东省政府推动

下，山东钢铁集团公司开始收购民企日照钢铁；民企复星

集团在天津市政府的支持下，2008年6月通过注资38亿

元获得地方国企天津钢铁48％的股权，此前复星还曾收

购了地方国企南钢联和海南钢铁；2008年11月民企浙江

天马提出拟整体收购地方国企洛轴集团。

一些地方国企为了实现更快更好地发展，近年通过不

断收购，扩大了企业规模和实力，企业对这类并购的自主

性和主动性强。如云天化集团从1999年开始，通过收购实

施相关多元化战略，先后收购了云南盐化、博源实业、富

瑞化工、马龙产业、云峰化学、云南化学工业、云南磷化、

三环化工、天宁矿业、天泰矿业、天裕矿业等国企和民企，

从而构建了盐和盐化工业务平台、磷复肥产业、磷化工产

业和磷矿资源产业平台，成为跨行业、跨区域、融合多种

所有制形式的综合性产业集团。沈阳机床集团于2004年

起，先后收购了德国希斯公司、云南机床厂、交大昆机科

技、昆明机床等企业，增强了企业经济和技术实力。

二、国企并购的原因分析

(一)国务院国资委推动央企之间并购是为了实现政

策目标

央企之间的并购是国务院国资委为实现若干政策

目标而推动的。这些政策目标主要有：改进国资布局

和管理，落实公共政策和产业政策，实现企业发展，

等等。

1．推进国有经济布局调整。十五大明确国有经济布

局要进行战略性调整的方针之后，国有经济布局如何进行

调整就一直是涉及国有资产管理、国有企业改革改制改组

的重要课题。国务院国资委从成立之日起，就明确要通过

多种措施解决“国有经济分布过宽；不少企业利润微薄或

亏损，缺乏竞争力；一些企业业务庞杂、包袱及层级多、

管理不善，导致资产流失”等国有经济布局的主要问题，

并购重组是其中的重要措施。2006年12月国办转发的国

资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意

见》中，进一步明确国有资本向重要行业和关键领域集

中、加快形成有自主知识产权和国际竞争力的优势企业、

加快改革和完善公司治理等目标，并提出到2010年，国资委履行出资人职责的企业(以下简称中央企业)调整和

重组至80～100家。

2．改进国有资产管理。通过企业并购重组可减少国

资委监管企业的数量，结合向企业董事会授权，一方面使

国资委从过于具体和过于繁杂的监管事项中脱身出来，另

一方面可使国资委将精力和资源集中到出资人真正应该履

行的重大事项上，从而提高股权行使的效率和质量。

3．实现公共政策目标。比如2008年移动、铁通、电

信、联通、网通五大运营商的并购重组，就是为了解决电

信业“一家独大”的结构问题、建立有效竞争的市场体

制、推进产业技术升级等的公共政策目标。2008年中国

航空工业第一集团公司和第二集团公司合并为中国航空工

业集团公司，就是为了在实现规模经济的同时，实现推动

航空工业自主创新、提高航空工业竞争力的公共政策目标。

4．增强企业竞争力。尽管央企近年整体效益较好，

一些企业获得了较快的发展，但仍有一些企业存在规模

小、主业不突出、效益差、发展慢的问题。如国资委披露

2005年国有资本排名前80位的央企的利润总额、国有资

本和销售收入，分别占全部央企的99％、98％和92％。通过强强联合来迅速扩大企业业务规模，既可以产生更强

的规模经济效应也可以增强企业市场话语权；部分并购双

方企业可实现优势互补或产业链延伸，如生产企业可通过

获得相关研发能力、销售渠道或相关矿产资源，来提高竞

争力。见附录2。

国务院国资委主导的并购有法律依据，因为国务院国

资委作为国家出资人代表，有权根据国务院批准的规划方

案，以股东的身份推进其控股的企业的并购，亦有积极意

义。有利于尽快探索和推进国有经济布局调整，有利于实

现政府的公共政策目标，有利于通过减少国资委管理幅度

来改善国资管理，通过发挥优势互补作用有利于提高企业

竞争力。

(二)地方政府推动地方国企并购，主要是为了落实

国家产业政策和提高企业竞争力

地方政府推动地方国企之间、以及地方国企与民企

之间并购的原因是，落实国家出台相关产业政策、组建

大型企业集团以提高企业竞争力。对于本省企业实力较

强、符合国家产业政策要求，采取本省内同行业国企之

间合并的方式，而对于不符合国家产业政策要求的、属于应关停并转的，采取出售给央企、外省市国企或有实

力的民企。

近年来，为提高一些高能耗、环境压力大行业的增长

质量，改变过度和低水平竞争、提高产业集中度，我国先

后出台了钢铁业、煤炭业等产业政策，这些产业政策均提

出建设产业内特大型企业集团、提高产业集中度、减少企

业数量和淘汰落后产能的目标。如2005午国家发布的钢

铁产业政策提出，到2010年形成两个3000万吨级、若干

千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团；再如

2008年国家发改委发出的《关于加快推进煤炭企业兼并

重组的意见(征求意见稿)》，提出通过煤炭企业的兼并重

组，解决煤炭产业集中度低导致的开发秩序混乱、小煤矿

安全保障能力差、行业内部过度竞争、造成国家宏观调控

难度大等问题，通过采用市场并购、协议转让、联合重组

等多种方式，到2010年底全国年产量1亿吨以上、5000

万吨以上的特大型煤炭企业集团分别达到6～8个、8～10

个(目前分别是3个和2个)。

地方有关省份也根据国家产业政策的要求，纷纷制订

本省产业结构调整规划或企业兼并重组方案。如山东省2008年1月制订的《加快钢铁产业结构调整的意见》提

出，在十一五期间使山东钢铁集团公司成为布局合理、装

备先进、管理水平高、能源消耗低、环境保护好、具有国

际竞争力的大型钢铁企业集团。济钢与莱钢合并为山东钢

铁集团公司、河南省7家企业合并组建两大煤炭化工集

团、以及唐钢与邯钢的合并都是在国家产业政策、地方产

业政策的推动下进行的。

(三)企业自主推动并购主要是为了实现企业更快发

展

对于央企并购地方国企和上市公司、以及有实力的地

方国企并购其他国企或民企，其目的都是为了做强做大企

业、实现更快发展。

1．通过并购扩大规模、增强实力，在国企的重组整

合中争取主动。国资委2005年开始逐渐明确了不能进入

行业前3名的企业将要被重组的政策，同时一些地方也纷

纷开始对地方国企开始重组。为了避免被重组或者增强企

业在重组中的话语权，一些资金实力强的企业纷纷通过并

购手段来迅速扩大企业规模，相关行业的国企、上市公司

和民企就成为并购的主要对象。

2．把握产业政策调整带来的机会。对于一些地方，

由于本省企业实力弱，经过重组仍难以获得发展的，只能

向外省、特别是有实力的央企靠拢，这就为这些产业中的

优势企业创造了机会。宝钢兼并重组韶钢和广钢、武钢重

组柳钢就是优势央企对产业政策调整带来的并购机会加以

把握的案例，见附录3。

3．获取资源。由于近年来经济增长快速，有色金属、

铁矿石、煤炭等资源产品出现供不应求、价格快速上涨的

局面，对生产企业的形成很大的成本压力，通过控制上游

资源来稳定供应和降低成本压力成为生产型企业的重要战

略举措，一些企业通过收购其他国企或民企来实现对上游

资源的控制或影响。

4．强化资本市场的融资平台。持续获得融资使企业

获得持续发展的重要基础，一些企业通过将优质资产上市

获得良好的融资平台，也有些企业通过收购地方国企进行

重组整合，打造出一个大的融资平台，如中国铝业收购整

合多家地方铝业企业后上市。也有的企业通过收购多家上

市公司而拥有多个融资平台，如中化集团收购8家上市公

司，见表4。

购有利于快速实现政策目标，但缺乏对企业发展的全面深

入评估，特别是政府推动的由好企业兼并亏损或频临破产

企业，可能会出现不仅难以解决亏损企业的问题，反而将

好企业拖垮的问题。(3)政府推动下的部分并购双方缺乏

良好沟通，积极性低，使企业并购后在业务体系、组织治

理、管理和文化方面的整合耗时费力，有的并购数年后

仍然在业务体系、组织治理和文化方面表现为“两张

皮”，不仅难以进一步提高企业竞争力，而且影响企业

的正常经营。

对于企业自主推动的并购，存在的主要问题是：(1)

在择优扶强的产业政策下，部分并购是企业通过并购扩

大规模来避免成为被重组对象，因此并购对象选择上规

模而非价值成为重要的考查指标，存在一定的盲目性，

可能会影响并购效果和企业发展。(2)部分企业收购了

大量企业，包括上市公司，导致管理链条加长、管理难

度大大增加、面对的财务和法律风险也更大，客观上要

求企业加强治理和管理水平，特别是加强母子公司治理

和管理的能力建设，但目前看，这一问题并未被充分

重视。

(二)若干政策建议

1．应评估国企并购和非国企发展的关系问题。有必

要明确国有经济须保持控制力的领域。目前关于国有经济

布局的领域还没有系统的、能够指导具体工作的规划和政

策，仅在若干文件中给国有经济覆盖范围的原则性说明和

框架性描述。缺乏具体政策使得国有经济“进”“退”

的领域、模式和条件不明确，实践也缺乏有效的指导，过

去曾导致一些地方国企“退”得过快、过猛，产生了国有

资产流失问题，后来在国有资产流失大讨论后，对国有经

济“退”的问题转而比较保守。为改善国有企业并购方

式和效果，有必要明确国有经济布局的具体规划和政

策，包括国有经济须占控制性地位的具体领域和条件、

国有经济在须控制领域的控制方式、国有经济退出政策

条件等。

应研究国企并购如何与发展非国有企业相协调结合。调

整国有经济布局、改善国资管理和发展非国有企业都是我国重要经济政策，两者有较强的关联度，如何使国企并购

和非国企发展相协调值得进一步研究。比如国企并购中是

否应吸引其他所有制企业参与的问题、涉及非国企并购时

的公共目标和利益安排的问题、合法合规与实现政策目标

的关系问题，等等有必要进一步研究。特别是近期出现的

某些地方政府力推地方国企并购民企，其必要性、合理性

以及具体方案的设计和推行都需要进行认真、细致的评估。

上海在吸引各方企业参与国企并购方面先行一步，其

经验值得借鉴。2008年9月公布的《关于进一步推进上

海国资国企改革发展的若干意见》中明确了要推行“开放

式重组”，就是上海国企的改革将吸引中央企业、全国地

方企业及外资企业、民营企业等各方的参与。

我们认为，除非需要国有经济控制的特殊领域，国企

并购重组应鼓励各方企业在合法合规和公平合理的前提下

参与，对所涉及到的公共目标或公共利益问题，可通过在

设计并购重组方案时明确并购重组方的责任和义务来解

决，采用如招标、签订公共服务合同、明确承担有关改制

成本的承诺等办法。

2．具体方案设计中，应研究和解决若干重要问题。

应评估并购对经济和产业结构的影响，以及这些影响是否

有助于提升公共利益。包括并购是否有助于改善产业结

构、提升产业结构绩效，对产业竞争和利益相关者有何影

响等。比如目前就有对科研院所并入企业集团可能会影响

科研院所作为行业研发平台所承担的公益职能的担忧。

应评估并购是否有助于实现企业价值提升。包括提升

业务能力、管理能力和财务能力，可采用EVA等经济价

值指标来考量。由于部分并购存在缺乏详细评估和盲目推

动的问题，因此有必要强调具体方案设计应研究和解决一

些重要问题：

应评估并购方案的合理性，避免方案的盲目性和不合

理性。比如一些地方政府对本地国企的并购，只鼓励本地

国企参与，不支持民企和外省市国企参与，就不尽合理。

再如一些并购方案在并购对象的确定上存在捏合之嫌，缺

乏对公共利益和企业价值方面的评估。这些问题在具体并

购方案的设计中应加以避免。

在并购整合中，国资委和并购双方还应重视加强企业

的治理和管控能力，以切实提高并购效率，发挥并购对企

业价值提升的效果。

3．应在合法合规和市场原则基础上开展并购。即使

企业并购重组的目的是实现有关经济布局调整、贯彻产业

政策等政策目标，在具体设计方案和操作中，也要讲规

则，要合法合规。特别是对于涉及到有关利益方时，应尊

重当事人的相关利益和诉求。

并购方案设计和推行也需强调遵循市场原则。比如并

购中涉及的企业或资产的价格问题，应按照符合市场原则

的模型和方式来计算。再如政府推动的并购，也有必要发

挥并购双方的主动性和积极性，使双方在战略、业务、管

理和人事方面实现充分的沟通，提高并购整合的效率。

企业研究所

“中国企业并购重组研究及政策”课题组

课题负责人：陈小洪

课题协调人：张文魁

课题组成员：马骏张政军肖庆文

王怀宇项安波周燕

张永伟

张政军执笔

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/54b7b2d5ba68a98271fe910ef12d2af90342a87a.html