什么是效能政府

（一） 什么是效能政府

　　什么样的政府才算是效能政府，如何才能建成效能政府，理论界与实践界并未达成共识。从理论上说，效能政府建设的核心问题是效能标准的确立问题。没有一套科学、合理的效能政府标准作为基准，效能政府的建设或实现将无以为据。

关于效能政府的内涵，目前理论界与实践界的认识并不完全一致，并由此导致关于效能政府的内涵界定多种多样。

　　（一）中国行政管理学会联合课题组

中国行政管理学会联合课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》中指出：效能建设是以提高政府机关工作效率、管理效益和社会效益为目标，

机关管理资源科学配置，机关管理要素优化，机关运作方式改善，机关工作作风改进，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作。

　　（二）河北省委党校赴美培训考察团

　　河北省委党校赴美培训考察团认为：效能政府包括“效”与“能”两部分。 “效”指政府在实现服务管理目标中所达到的服务管理效率、效果、效益的综合反映；“能”则指政府在实现服务管理目标过程中所显示的能力。{2}

　　（三）理论界学者

　　暨南大学法学院李小琼在其专门阐述效能政府内涵{3}的论文中强调，在我国当前背景下，效能政府是高效的政府、促进竞争的政府、监管力度强的政府、服务型的政府、重视知识经济的政府、积极促进就业的政府以及促进可持续发展的政府。吉林省委党校金艳荣认为，政府效能是指政府组织实现预期目的的适应性能力，是对政府组织功能的评价。政府治理能力如何、行政效率的高低、行政执行效果优劣、获得经济效益和社会效益的大小是衡定行政效能的重要指标。{4}

　　总之，虽然理论界与实践界对效能政府给出的定义从字面上看存在表述的不同，但其实质内涵都是一样的，即：强调：效能政府是特定环境下能最佳实现政府的组织功能的政府。当然，现实中，由于不同的地方政府对自身组织功能的认识及其职能重心的把握不同，致使各地所致力于建设的效能政府实践呈现出多元状况。不过，虽然目前各地效能政府实践的重心各有差异，但无庸置疑的是，各地政府所建设的效能政府一定是匹配于中国特色社会主义市场经济体制要求的服务型政府。

二、怎样建设效能政府

1、

三、地方政府效能建设的策略选择

　　由于各地各级政府致力于建设的是匹配于中国特色社会主义市场经济体制的以服务公众为宗旨的效能政府，因此，本文认为，深圳效能政府建设的实践路径对我国各地各级政府效能建设的策略选择无疑具有启发意义。

（一）标准的确立是效能政府建设的前提

效能政府建设的核心是确立一套市场经济体制相匹配、与泸州经济社会发展相吻合的的政府绩效评估体系。政府绩效评估体系的关键在于建立一套科学且可操作的政府绩效评估指标体系。为进一步提高政府效能，我们应该建立由组织效能、成本效能、决策效能、执行效能、程序效能等五大指标构成的效能政府建设指标体系以期指导我国效能政府建设。

2007年5月，深圳市人民政府印发了《深圳市政府绩效评估指导书（试行）》和《深圳市政府绩效评估指标体系（试行）》。该政府绩效评估指标体系包括三部分内容：1.市政府直属单位，主要从行政业绩、事务性行政效率、执行力建设、行政成本4方面共24个子项进行评估；2.各区政府，主要从经济调节、市场监管、社会管理、公共服务4方面共42个子项进行评估；3.专项评估，主要对市委、市政府年度重要工作、省级以上重要工作完成情况进行评估。

（二）审批制度改革是效能政府建设的核心内容。改重审批的允许性管理方式向重服务的禁止性管理方式转型是效能政府建设的核心内容。包括减少审批事项，也包括规范审批程序、提高审批效率，从而降低社会公众发展所需付出的审批成本。政府不仅管制空间被限制，管制行为被规范，而且行政许可审批的效率被大大提升。

（三）电子政务建设是效能政府建设坚实的技术保障。效能政府建设中行政效率的提升、服务功能的发挥，若不借助信息化的电子政务平台，政府服务的效率与质量实在难以实现大跨度的飞越。

1、平台建设。公开平台——公从信息网；审批平台——电子政务大厅；监察平台——效能监察系统。公共资源交易平台建设。权力公开运行平台；工程建设领域公开平台。

2、网络建设；办公信息化网络建设；审批信息化网络建设；效能投诉网络建设。

（四）刚性的政府职责体系是效能政府建设的制度保障。纵使有了科学、合理且可考核的政府绩效评估指标体系，没有刚性的政府职责体系，政府的管理水平也不会提升，效能政府的建设也无法真正推进。

1、明责。

2、监责；

3、追责。

一力完善基本公共服务体系。要逐步完善惠及全民的基本公共服务体系，按照均等化的原则，既不断增加公共服务的总量，向社会全体成员提供更多更好的公共服务，又着力优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，以发展社会事业和解决民生问题为重点，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步解决公共服务总量不足和分配不均衡的问题。

效能政府，简言之就是富有行政效能的政府，“行政效能”是效能政府一词的关键所在。行政效能的含义非常宽泛，但是至今在学界还没有一个统一说法。笔者通过仔细分析学者们对此概念的各种界定，发现行政效能主要强调三个要素，即目标、能力与效益——正确行政目标的确立要以社会的整体利益作为出发点，而不是以政府自己的利益为出发点；行政能力是实现政府行政高效能的基本条件，政府要有能力集中资源在需要政府发挥作用的领域发挥作用，并且注意“有所为有所不为”；行政活动应当关注行政过程中消耗的人力、物力、财力、时间与得到的行政效果的比例关系，要求以尽量少的劳动投入取得尽可能好的执法效果。笔者认为，行政效能是指行政机关以一定的行政目标为指导，在依法行政过程中运用行政能力的程度及其产生行政效益的综合体现。行政效能是目标、能力与效益的统一。[1]

〓〓为了进一步提高政府效能、建设效能政府，应该建立效能政府指标体系。效能政府指标体系不但一方面可以为行政机关效能行政提供指引和导向，另一方面可以从该指标体系出发对政府的效能建设进行具体的衡量和评估，而且最终指向政府建设的终极目标——法治政府，为法治政府的建设做出重要的贡献。笔者认为，效能政府指标体系应该由组织效能、成本效能、决策效能、执行效能、程序效能等五大主要指标构成。

〓〓一、组织效能——构建合理的政府组织结构和人员配置结构

〓〓行政组织是指国家为推行政务，依法组建的管理国家行政事务的机构，是国家公共行政的主体，实现行政职能和任务的组织体系。它也是一种社会组织，通常指行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，即政府机关。行政组织以能发挥效率、成效及效能为其目标，故行政组织的设置、调整、改组、废止等均应符合行政效能原则，否则行政组织必然趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织法之立法趋势。[2](P48)

〓〓1.组织结构效能

〓〓美国行政学者菲利克斯·A·尼格罗和劳埃德·G·尼格罗曾指出，“政府组织架构是合理有效的行政管理的关键”。[3](P113) 具体而言，一是行政组织精简化。机构臃肿，人浮于事，其必然结果就是效率低下。为保证行政组织的精干，通常有三种做法：第一种是通过立法明确规定行政组织的定员。在日本，多采取此种方法。第二种是通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。在美国、德国等西方国家大多采取此法。第三种是通过大规模的机构改革，通过精简机构、人员来控制行政组织的规模。我国常采用此种方法。三种控制模式相比，前两种主要是法律控制，而第三种则主要由人为因素决定。然而，为满足效率要求，我国政府应尝试前两种方法，运用法律手段来确保行政组织的精干。二是行政组织系统化。对行政的组织按系统方式进行，也为提高组织效能所要求。要根据系统论的原理，把决策机构、咨询机构、信息机构、执行机构和监督机构组成一个功能齐全、结构合理、运转高效的组织系统，[4] 使各机构之间协调运作，有效发挥各自的功能优势，从而实现整个行政系统的高效运行。要科学地设置行政机构，合理配置职权，使政府各机构能各就其位、各司其职，防止职责不清，隶属关系不明的状况。三是行政组织合理化。要根据现代社会经济发展的客观要求，改革传统的科层制组织结构，用扁平式网络式的组织形式，以减少组织层次，加速行政信息传递速度，提高政府效能增强政府组织适应外部环境变化和内部发展变化的能力。[4] 通过减少组织管理的层次，扩大管理的幅度，使组织结构从金字塔型向扁平型发展。扁平的行政组织结构强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作，重视权力分散、自我管理和民主监督，能够大大缩短信息传递时间，提高工作效能。

〓〓2.人员结构效能

〓〓组织效能还表现在人员结构效能。影响人员结构效能的因素有两个，一是行政人员个人，二是行政人员的配置和编制。

〓〓首先，行政人员是发挥政府效能的有效载体，行政人员具有一定的行政能力是其履行行政职能、处理国家事务的前提。行政能力是行政人员素质的一个重要方面，主要包括决策能力、领导能力、执行能力、协调能力、控制能力等。随着社会进步和技术、经济、信息的发展，对行政效能的影响更加明显和深刻，建设一支高素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，提高公务员的行政能力，是效能型政府建设的关键。对行政人员进行素质教育和能力培训，是提高行政效能的重要手段和途径。所以，行政机关要做好对有发展潜质公务员的培养，开展有针对性的培训、调派，提供接触实际和多岗位实践机会，优化和提升公务员队伍的总体素质。

〓〓其次，一个行政组织的人员配置和编制包括了职员结构、职务结构、职数结构、专业结构、文化结构等方面的配置和编制。人员配置和编制不合理，不但会影响行政人员本身能力的发挥，而且会影响其他组织成员能力的发挥，从而影响行政效能。对一个行政系统和一个行政部门来说，行政人员编制都应有最佳数量。当编制过大时，会增加行政支出，影响行政效能；当编制过小时，每个人员的负荷过重，积极性下降，行政任务难以完成，也会使行政效能降低。在公务员编制职位相对固定的前提下，采取相对灵活的用人方式解决应急业务的用人需要，尝试推行政府雇员制，革除现行制度中存在的机关工作人员能进不能出、能上不能下、变相终身制和难以合理流动的弊端；营造良好的用人环境，达到人尽其才、才尽其用、人事相宜、事竞其功。此外，还要改进干部考核评价机制，建立与公务员工作实绩考评相挂钩的激励报酬制度。

〓〓二、成本效能——建立高效的政府成本机制

〓〓政府成本主要指维持政府机构的日常运转和行政管理活动所耗费的人力、物力、财力等物质资源，比如行政人员经费、办公场所及其设备、办公费用，如行政人员工资、政府办公大楼、公务用车、会议经费等。从广义上看，除以上成本外，政府履行公共管理职能、提供公共服务以及建设投资所需要的所有耗费和资源，或者说政府为其存在和履行政府职能所付出的代价，都是政府成本。

〓〓政府在行政过程中对政府成本进行精心核算是十分必要的。一方面，政府成本来源是税收，无需经过市场交易，而是依靠国家强制力征得。这样，在政府效能与政府成本缺乏直接联系的条件下，政府会以追求规模、扩大职权、消费最大化，而不是以成本最小化作为尺度。因此，政府往往忽视政府成本。但任何政府没有政府成本，也就不会有显著的政府效能，因而要以科学态度和求实精神对政府效能进行考量。另一方面，在经济学里，相对于人的无限欲望来说，资源总是稀缺的，当一个社会或一个企业用一定的经济资源生产一定数量的一种产品或者几种产品，这些经济资源就不能同时被使用在其他的生产用途方面。政府成本也是一种资源投入，把资源用在这个方面，就不能同时用在另一个方面，换个角度来说，可以用这些资源或者这种方式完成这项职能，也可以用另外一些资源或者另外一种方式完成同样一项职能。政府成本的本质是公民和社会为政府的存在和功能而付出的代价，因此，为了更好地发挥政府对资源的利用作用，使得政府活动的社会效益最大化，就要提高政府行政运作的成本效能。政府成本效能的实现和评价应该从以下几个方面着手：

〓〓1.完善的政府预算和审计制度

〓〓2009年温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“深化预算制度改革，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接，积极推进预算公开。”预算是行政成本的基点，审议和批准政府预算是我国人民代表大会的重要职能，此外我国还有专门的审计部门。首先，我国预算编制存在着编制力量不足、时间不够长、内容不够全等问题。因此，政府预算必须详细具体，每一笔开支都必须历历在册，不能笼统地概括一个总数，不能搞“糊涂账”，否则所谓的审议和批准就只能是流于形式。其次，政府预算必须事前得到了人大的批准，预算如果已经实行然后再审议就根本没有意义。再次，人大要真正履行审议职能，对政府预算的每一笔开支进行审核，不需要的开支要取消，开支太大的要压缩；最后，要建立预算责任制度，如果决算超出预算，必须承担相应的政治或者行政责任。

〓〓2.健全的财务管理制度

〓〓各级政府以及政府的各个部门都要从财务制度上加强对成本的监控，建立健全严格的财务管理制度。通过制定内部规章或纪律，明确需要公共开支的具体项目，指明具体的承办人，凡是不在明确规定之列的开支，财务部门坚决不予开销或报销。如公款吃喝，每年各级政府都有大量资金浪费于大吃大喝上，“吃饭财政”很大部分原因是招待吃喝，要配套制定相关的纪律和措施，禁止大吃大喝，并从财务管理制度上加强监控。

〓〓3.公共服务民营化与第三部门的发展

〓〓为了进一步调整政府与市场的关系，在20世纪90年代以来的西方新公共管理运动中，政府职能市场化和公共服务民营化逐步发展起来。“早期政府所承担的任务，可能是被转移到市场或既非市场也非政府的组织中”，[5](P7)实际上，早在20世纪80年代初，英美等国的私营公司就开始进入公共服务领域，有学者研究，公共服务的竞争性外包平均降低25%~30%的成本。[6](P300) 我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。为了避免“政府失灵”和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演了十分重要的角色，避免了政府的繁文缛节，运用企业化的管理手段，引进市场竞争机制，大大降低了政府成本。[7](P180)

〓〓三、决策效能——建立民主的政府决策机制

〓〓温家宝总理2006年9月在加强政府自身建设推进政府管理创新电视会议上指出：“各级政府要把科学民主决策作为一项基本制度。要合理界定政府的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。凡是涉及经济社会发展中的重大决策，必须坚持调查研究和集体决策制度，并充分听取社会各界的意见。凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，必须实行社会公示或者听证。各项决策都要符合实际情况、符合群众的意愿，都要考虑实际效果和可操作性。要建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。对决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须追究责任。”[8] 完善政府决策机制，克服决策中的随意性、盲目性，推进政府决策的科学化、民主化，有助于维护和实现最广大人民的根本利益，有助于提高政府的整体效能。决策效能的评价方向有以下几个：

〓〓1.完善的社情民意反映机制

〓〓政府的活动直接与民众相联，其根本宗旨是全心全意为人民服务。决策是行为的起点，直接关系到政府行为的成败，决策能力的高低、决策的正确与否，关系着人民利益的实现程度。建立和完善社情民意反映机制，让人民参与、让人民监督，了解民情、反映民意、集中民智，避免盲目决策，才能保证决策的科学化、民主化，从而提高政府效能。

〓〓第一，建立和完善重大问题集体决策制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。未经集体讨论，任何个人不得做出决策，防止和杜绝决策的随意性和盲目性，不断提高政府决策的科学化、民主化水平。第二，健全信息公开制度。对凡是与人民群众切身利益相关的事，只要不涉及国家机密，都应向社会公开其办事制度、程序、结果，让群众知情、让群众监督，从而提高行政决策的透明度，让决策过程真正成为一个开放的过程，变过去的暗箱操作为公开管理，增强政府与社会公众之间的回应性，保证人民的知情权和参与权。第三，完善社会听证制度。政府在进行重大的事关公众切身利益的决策时，要坚持召开听证会，实现与社会各阶层的直接沟通与交流，以便了解民情、听取民意、集中民智，使决策真正建立在科学合理、切实可行的基础上。第四，强化舆论监督机制。新闻媒体作为独立于立法、司法、行政权以外的“第四种权力”，在行政决策中有着独特的作用。应允许新闻媒体对重大决策的过程、效果进行及时报道，尤其要允许新闻媒体对重大决策的失误及损失进行及时地、如实地曝光，舆论媒体要为民立言，发表与人民群众生活相关的批评和建议，为政府决策提供广泛的民意基础。与此同时，新闻媒体也要加强自身改革，克服新闻腐败，树立良好形象。

〓〓2.严格的决策责任制度

〓〓责任是与权力相对的，有权必有责。第一，通过制定法律、法规，对决策者的具体决策权利与义务做出明确的规定，使决策行为规范化和法制化，确保行政决策的科学化、民主化。当前，可借鉴西方国家的做法，根据决策科学化的要求，考虑制定《行政决策程序法》，既对行政决策整个过程的步骤、顺序、形式和期限做出相互衔接的制度性规定，又对每个步骤做出具体操作性的规定。[9] 第二，建立健全决策责任追究制。要区分不同情况，给予有关决策者不同的奖惩。对于那些给人民群众带来经济效益、社会效益、环境效益的正确的行政决策，应当给予肯定，对有关决策者予以奖励。相反，对于那些错误的、给国家和人民带来巨大损失的决策，有关决策者必须承担责任并受到惩罚。特别是对那些不依法定权限，违反法定程序，损害国家、社会、集体利益和公民合法权益的决策行为，以及那些由于官僚主义、失职渎职、腐败行为所造成的决策失误，要追究决策者的党纪、政纪和法律责任。

〓〓四、执行效能——建立权威的政府执行机制

〓〓现代公共行政学的创始人威尔逊认为“公共行政就是公法的明晰而系统的执行活动。”[10](P16) 古德诺直接引用《法国行政辞典》的解释，将行政定义为“从事政府意志的执行和普遍利益规划的执行”。[10](P28)可见，执行在整个行政过程中的重要地位。执行需要强有力的执行能力，即指执行上级决策的能力、具体办事的能力和解决实际问题的能力，核心是构建一套行之有效的长效机制，目的是把各项战略决策和工作部署落到实处。执行力是政府工作的生命力。实践证明，政令畅通、令行禁止，艰巨的工作就会顺利推进；政令不通、有令不行，简单的工作也会出现意想不到的周折。各级政府和职能部门只有做到有令必行、有行必果、有禁必止，才能切实提升执行力。因此，优化政府的效能必须有效提升行政执行力。

〓〓1.树立政府权威，增强公信力

〓〓较强的政府权威和公信力是行政执行的基础和保障。一些政府机关和工作人员不能依法行政，损害人民群众合法权益；有的存在官僚主义、形式主义和弄虚作假的问题；有的讲排场、比阔气，肆意挥霍国家资财，奢侈浪费严重。解决这些问题，提高政府执行力和公信力，各级政府及其部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。

〓〓2.促进政令畅通，执行落实到位

〓〓面对有的地方和部门搞“上有政策、下有对策”、搞地方和部门保护主义、“有布置、无检查”、工作不落实等问题：一要明确责任，保证政令畅通。通过建立目标责任制、领导岗位责任制，明确规定各责任单位、责任人的职责、应当完成的工作任务，对每一项工作都明确责任主体和责任人，提高办事效率和质量。二是完善政务公开制度、扩大政务公开的范围和层次。把政务公开作为政府施政的一项基本制度，积极推进“阳光政务”，行政执法部门将本部门的管理职能、服务项目、办事程序和工作规范向社会公开，并实行服务承诺，方便群众办事，接受群众监督。三要加强监督，推动政令畅通。通过健全网络，完善反馈、考评和奖惩机制，既要听其言，还要察其行，更要问其果。四要严肃政纪，保障政令畅通。建立行政首长问责制度，制定行政首长问责暂行办法，把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问、有错必究。

〓〓3.改进行政方式，创新运行机制

〓〓随着信息化在全球的迅猛发展，传统的管理方式、管理手段已不适应经济社会发展的需求，致使政府工作效能低下。近几年实行的电子政务作为改善政府管理的有效手段，正日益受到重视。所谓电子政务，是指利用信息技术来提高政府效能，使公众更加容易得到政府的服务，让更多的公众可获得信息，促使政府对公众更负责任。其核心思想是通过信息技术改革政府，从而建成一个精简、高效、廉洁、公平的新的政府运作模式。它既不同于传统的办公自动化，也不同于简单的“政府上网”。改进管理方式，积极引入竞争机制，应用现代行政管理方法，采用信息技术，以提高行政效率，优化行政质量，实现政府管理绩效的最大化。

〓〓4.处理好决策与执行的关系

〓〓决策和执行有着前后相继、相互依存的密切关系，决策是执行的前提，执行是决策的结果。一是要避免机械地执行决策，导致执行与决策脱节，导致执行方式简单、僵化。决策不可能完全科学合理，即便决策现在是科学合理的，当环境条件变化之后还会出现适应性问题。因此，执行并不是机械地、刚性地落实决策条款，它需要随时发现执行中已经存在的问题和可能产生的变化并及时做出反应。也正因为如此，我们应考虑赋予行政执行者以必要的执行决策权，既要强化对执行的监督，又要适当放权于执行者。二是应实现决策与执行良性互动。构建决策与执行的互动机制，必须使决策与执行的激励和责任机制都达到合理。为此，决策者要切实考虑执行部门的相关意见，因为他们才是直接与民众打交道、深知民众所需所想的人，合理采纳他们的意见有助于提高决策的科学性、可行性。

〓〓五、程序效能——建立科学的政府程序机制

〓〓效能政府的建设还离不开加强程序化建设。由于传统的“人治”和法律实用主义的影响，我国政府在行政过程中往往“重实体、轻程序”。公共选择理论认为规则决定决策，而程序作为重要的形式规则，对政府决策的结果和具体政策的执行都起着决定性的作用。行政程序如此重要，那么设计什么样的行政程序就显得十分关键。理想的行政程序法应当在公平公正的基础上兼顾效能，没有效能的程序自身就难以保证程序正义的实现。提高程序效益可从以下几方面考虑：其一，简化程序，缩短程序周期，使程序的数量、环节减少,从而减少直接因程序而支出的人力、物力及时间。其二，科学地设置程序以及程序的各个环节，减少程序的负面价值，即因程序不便给程序主体带来的损失。程序效能的制度具体可以体现为以下几个方面：

〓〓1.时效制度。时效制度是一定的法律事实经过法定期间而产生一定法律效果的制度。在其他条件不变的前提下，仅延长行为期间就足以引起法律关系的发生和变更，因此，时效制度直接体现行政行为的效率，其意义在于通过规定行政行为持续的最大时间范围而确定一项行政行为可接受的效率，保障行政行为及时作出，以防止行政主体效率低下，避免因拖延耽搁造成相对人权益的损害或有关证据散失、毁灭从而影响行政行为的准确性。我国以前的行政法律很少规定行政行为的时限。在《行政处罚法》和《行政复议法》中，这种情况得到改变。行政处罚法共64条，其中有时效、时限规定的有7条，如对追究违法行为的时效、登记保存的期限为7日、送达处罚决定书的期限等。

〓〓2.格式化制度。即对行政法律文书进行标准化、规范化的程序制度。如行政决定书、行政裁决书等应当形成统一的文书格式，未按统一格式行文将导致行政行为无效或撤销。例如，《行政处罚法》规定，执法人员当场做出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写有预定格式、编号号码的处罚决定书，并载明违法行为，处罚依据，时间、地点以及行政机关名称等。当场收缴罚款的，还必须出具统一制发的罚款收据。笔者认为，格式化制度具有保障公正原则和效率原则实现的双重功能。它可以防止行政机关对同一类行政行为采用不同的文书格式，从而导致歧视和不公正；同时，它又有利于行政机关及时、便捷地处理同类行政事务，有利于提高行政效率。

〓〓3.简易程序和特别程序。美国行政程序法为保证行政效能，而特别规定在特别条件下法规和裁决可以不遵守一般程序。我国湖南省新制定的《湖南省行政程序规定》也体现了行政效能的要求，第64条第2款规定“行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。”第103条规定“实施行政指导可以采取书面、口头或者其他合理形式。当事人要求采取书面形式的，行政机关应当采取书面形式。”简易程序和特别程序是针对行政事项客观情况的变化或者特殊性而设定的，以便行政主体和行政相对人选择使用而制定。以上法条规定了情况紧急可以用“口头”代替“书面”；情况紧急的情况下可以“事后补报”。这些都大大缩短了处理行政事务的时间，增强了行政活动的灵活性和应变性，避免了程序僵化带来的行政效能的低化。

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