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农村社会治理困境如何破解？

发布时间：2023-10-28 20:35:11 来源：文档文库

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龙源期刊网http://www.qikan.com.cn农村社会治理困境如何破解？
作者：彭思摇谢朝麟廖家丽来源：《南方农村》2016年第04期
摘要：农村社会治理困境如何破解？清远市围绕农村改革，进行了积极探索，在群众自发实践的基础上，开展了“三个重心下移”（村民自治下移、基层党组织建设下移和农村公共服务下移）的实践探索。村民自治下移，打通农村工作沉入一线的“最初一公里”；基层党组织建设下移，打通农村治理“末梢”的“关键一公里”；农村公共服务下移，打通农村自我服务工作的“最后一公里”。
关键词：重心下移；农村社会治理；协同共治；创新治理
中图分类号：F327.65文献标志码：A文章编号：1008-2697（2016）04-0050-06一、研究背景
农村社会治理是国家治理的重要方面，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当今农村基层社会治理面临许多困境：如农村治理体系不够完善，传统的两委治理模式不能适应当前农村出现的新情况新问题；农村经济发展迟缓、经营体制滞后，生产经营方式缺乏转变和创新；农村社会化服务体系不完善；农村空心化严重、不稳定因素多发等。清远作为广东省面积最大的地级市，其对农村社会治理困境如何破解？清远农村群众在自发实践的基础上，探索出一些有益的经验。以此为基础，2012年中央农村工作领导小组办公室出台《中央农村工作领导小组办公室关于将广东省清远市等地确定为农村改革试验联系点的批复》，将清远市确定为该办农村改革试验五大联系点之一，为创新农村各项制度提供实践依据。此后，广东省委书记胡春华明确要求把清远作为粤东西北地区完善农村基层治理体系和治理模式的一个试点。
党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”；2013年中央一号文件提出“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”；2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，要进一步“改善乡村治理机制”。2014年农业部等13部委《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》明确指出，清远所承担的试验任务是“以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点”，根据批复清远的试验任务有了明确时间表，即：要力争2016年底基本形成以村级党组织为核心，基层自治组织、农村经济组织、农村社会组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的乡村治理体系。其中，到2015年底，在全市各村民小组或自然村全面建立村民理事会，规范村民理事会的运作；同时，探索推进村委会规模调整，将现行的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”，以提高农村组织化水平为核心，继续推进“三个重心下移”和“三个整合”。

龙源期刊网http://www.qikan.com.cn清远市围绕农村综合改革进行了积极探索，提出推进基层党组织建设、村民自治和农村公共服务“三个重心下移”，把英德西牛镇，佛冈石角镇，连州九陂镇作为先行试点。目前，石角镇全面完成村、社区的“两委”换届选举工作，基层党支部和村民理事会下沉到自然村和村小组，以党支部为核心的农村基层组织体系已基本确立，全镇形成了“乡镇—公共片区—村民小组”的基层治理架构。本次调研旨在深入清远的农村综合改革，对“三个重心下移”提出的现实背景、具体措施、成效以及存在问题等进行探讨和分析，并从中总结经验、挖掘典型，发现改革过程中存在的弊端，并提出解决措施，进而探讨该模式有无可复制性与推广性，为其他地方的农村综合改革以及社会治理创新提供借鉴。二、调研基本情况
石角镇位于清远市佛冈县中部，是全县政治、经济、文化中心，人口集中，商贸活跃。全镇总面积388.52平方公里，下辖17个行政村，6个居民委员会，总人口11.6万人，其中农业人口约6万人。全镇耕地面积28600亩，林地面积375452亩，山地面积374312亩，在京珠高速公路、106国道、英佛公路沿线可供开发的土地3万多亩。龙塘村委位于石角镇的西北面。人口4320人，耕地面积4100亩。龙塘村委辖38个村小组，22个自然村。大田村隶属于石角镇里水平区，总面积0.56平方公里，现有耕地230亩（其中水田180亩），林地550亩，生活区用地50亩。大田村一直以来就有自然村自治的传统，是石角镇新农村建设试点村和名镇名村建设示范村。小谭村辖红崩岗村小组有22户，93位村民，通过发动干部和群众整合村中土地及资金，在一个月内顺利完成村中全部土地的整合，为走上一条“规模化经营、专业化生产”的现代农业发展铺平了道路。三、调研方法
本次调研综合采用文献调查法、实地调查法和访谈调查法。首先通过阅读文献和查找相关资料，总体把握国内专家学者对清远农村改革的表现形式的认识；然后广泛走访石角镇和水头镇的龙塘村、大田村、红崩村这几个“三个重心下移”实施效果突出的村子进行实地观察；在调研过程中尤其注重访谈调查法，深度访谈镇政府官员、村委会干部以及当地村民。收录访谈录音7段，整理访谈记录4篇。访谈内容主要有以下方面：该地近几年在社会治理创新方面的改革措施以及相关成果；农村“两委”、农村民间组织、农村精英和农村村民在乡镇社会治理过程中的参与情况，各参与主体之间的关系是否和谐；当前农村社会治理中存在的突出问题有哪些；改革前后在农村治理上的改变有哪些；当地农村化解社会矛盾，解决社会问题主要方式和方法是否就有可复制性；改革的下一步计划是什么，还有哪些方面需要调整和支持。此外，我们还获取了一些与该地改革相关的资料，例如《清远市深化农村综合改革工作60问》、“2015石角镇农综改革相关报道”等。通过调研对清远市实施“三个重心下移”破解农村治理困境有了较全面的认识。
四、“三个重心下移”的运行模式及作用机制（一）村民自治下移：三级联动，协同共治

龙源期刊网http://www.qikan.com.cn1.“组为单位，三级联动”。石角镇原来的架构是17个村委会，6个居委会。由于原17个村委会管理的范围过大，农村工作不能够很好的沉入一线，“脱节”、“悬浮”等执行问题明显，于是逐渐形成以“组为单位”的村民自治单元，由原来的行政村延伸下移到村民小组。石角镇重新将自然村划分为106个村小组并形成村委会，缩小了管理的范围，减少村民事务处理的臃肿成度。
清远自治组织下移后的区域划分呈现出“整体上合并，部分中细分”的特点。即合并原有村委，使之整合变大，随后根据实际状况分化村委，使之小而灵活。在自然村变为村委会之后，它的自主权利仍和原先的村委会基本相同。这也就形成了从镇（政府）-片区（服务站）-村民小组（村委会和理事会）的“三级联动”基层治理架构，重新构建一个能够紧密联系、上通下达、执行到位自治体系，实现村民自治的下移[1]。
2.“协同共治——理事会理村中事”。纵观我国基层治理历史，乡村治理显现“过度行政化”，单向行政力量疲软，治理普遍横向不到边。中国社会学家费孝通在《乡土中国》提出了著名的中国社会“双轨政治理论”：“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式，塑造出一个形象而又独特的描述传统中国政治运作逻辑的‘双轨政治’模型。”[3]；秦晖在《传统中华帝国的乡村基础控制》中把之经典的概述为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[4]。乡贤理事会作为具有广州特色的农村治理主体之一，具有独特协同治理魅力和动员作用。通过理事会协同村委会处理村中事务，减少了行政下行的阻力，同时有利于团结村民，实现基层组织自治即“理村中事”。
（二）基层党组织建设下移：优化整合，强化“末梢”治理
1.调整“政府—村委主任”关系为“片区党总支—村支部”。为更好地落实和贯彻三个重心下移，建设好基层党组织，石角镇实现了基层党组织下移，将原来的“乡镇党委-村党支部”调整设置为“乡镇党委-党总支-党支部”，接轨镇（政府）-片区（服务站）-村民小组（村委会和理事会）的治理构架，基本确立了以党支部为核心的农村基层组织体系。在这种治理框架下，各个村委设立的党支部，片区的17个服务站则相当于党总支。
现今佛冈县以自然村或村小组成立的党支部有489个。一些党员人数不足3人的村民小组，通过县直部门、乡镇党委或片区党总支临时下派党员来组成党支部，待村党支部自身党员