案例 3 江苏泗阳县万人公选

江苏泗阳县万人公选“最差”公务员

一、小县城——敢为天下先

江苏泗阳县隶属于1996年新设立的地级市宿迁市。全县总面积 1832 平方公里，拥有25个乡镇，是一个总人口118万人，其中农业人口102万人的贫穷农业县。然而，就是这么一个不显山不露水的地方，却“敢为天下先”地举行了一次“不低于八级地震”的特殊的行风评议活动。2003 年元日6日上午，在位于泗阳县城中心的泗阳影剧院，召开了一个有近 4000 名政府人员参加的大会，并用电视向20个乡镇进行现场直播。县委、县政府、县人大和县政协四套班子的领导全部出席。如此隆重的大会，内容只有一个，就是公布2002年泗 阳县评议政府部门和官员的结果。这次被媒体称为万人公选“人民不满意的执法单位”和“人民不满意的执法官员”的活动，在泗阳县被称为“经济软环境建设与管理行风评议活动”。这样的活动泗阳县近年来每年要进行两次。此次评议活动从2002年11月初开始，到12月底结束。全县执法和经济、价格管理等19个部门和下属的118个科队所，以及这些部门1103名执法人员是重点评议对象。与以往不同的是，过去只评议各个政府部门，这次把执法人员个人也列为了评议对象。此次评选收回的评议票数达8000余份，其中“高票当选”为最差的政府部门有两个，最差的政府官员9名。两个政府部门是哪个部门？9名官员是谁？谜底一直没公开。后据此次活动组织者之一、泗阳县监察局王业刚副局长接受某记者专访时才透露，被评为最差的两个政府部门，一个是县城建局城建管理监察大队，另一个是县地税局王集分局；人民最不满意的9名政府官员有县公安局、县交巡警队等的工作人员。此次评选还评出好的和处于中间的部门和个人，其中人民最满意的单位有5个，分别是县国税局众兴管理分局、县供电局裴圩供电所、县工商局王集分局、县交巡警二中队、县公安局八集派出所；人民最满意的政府人员共17名。处于中间、不满意率较低的政府人员有10人。行风评议结果出来后，对评为人民满意的单位和工作人员，泗阳县县委、县政府通报表彰；对最差的单位在元月6日的大会上通报批评，对单位领导由上级进行诫勉谈话，责令做出书面检讨；被评为最不满意的9名工作人员则要待岗半年，减薪九成，写出书面“整 改措施”，接受监察的处罚，学习期满后由纪检和各单位跟踪考查后再工作。另外处于末位的10人则通报批评，要求他们提出整改意见，写出检讨。然而，最好和最差政府部门、官员到底是多少票当选的，泗阳县有关部门始终没有向公众提供这方面的统计数据。用泗阳当地民众的话来说，此次评选“掀起的风浪不亚于十二级台风，引起的震动不低于八级地震”，也“震”出了各方的不同心声。

二、组织者——阳光操作，可怜天下“父母心”

县监察局内有一个“软建办”——全称为“经济发展软环境建设与管理办公室”，隶属监察局，是宿迁市的独创。据“软建办”主任，同时也是该县监察局副局长王业刚介绍，“软建办”的工作职责是受理损害经济发展软环境的投诉，查处破坏经济发展软环境的人和事，保障投资者合法权益等。王业刚副局长是名资深中共监察官员，这次震动内地的“行风评议”就由他领头具体指挥操作。据介绍，身为地方父母官的泗阳县委和县政府主要领导整天都在琢磨，怎样改变泗阳县的投资环境？偏偏泗阳县又是一个经济欠发达地区，城市建设、道路交通等“硬件”相对较弱。于是想在“软环境”方面做文章。正如王业刚所说：“穷则思变！苏北硬件条件先天不足，要加快发展，就要创造一个良好的软环境来弥补硬环境的不足。”开展行风评议，就是泗阳领导们找到的一个重要的“开展经济软环境的建设与管理”的手段，希望借此加强执法部门与经济、价格管理部门的行风建设。泗阳干部理解“软环境”好与不好，一个重要方面就表现在执法和经济、价格管理部门的作风怎么样。用王业刚副局长的话说，泗阳县的行风评议活动是在阳光下操作的：2002 年11月，由泗阳县政府动议，在县委、县政府领导，纪委和监察局指导下，由县监察局“软建办”周密计划、具体操作的万人评议“人民不满意的单位和官员”活动拉开帷幕。公安局、交通局、卫生局、物价局、工商局等全县所有19个执法部以及1103名官员被确定为评议门和经济监管部门中与民众直接打交道的118个重点科室。随后，1103 名官员的姓名、职务、执法范围连同照片和编号，分批在媒体整版公布，在电视台播出，同时还被做成三本小册子，印制了2000份，免费发送到全县的外商 和投资者手中。评议内容：主要是“经济发展软环境方面”，包括评议对象思想解放程度，理解开放搞活发展经济政策是否到位；对投资人服务态度，办事效率、办事质量如何，对客商的投诉处理如何；被评议单位和人员是否有“吃、拿、卡、要”等行为。王业刚说，以往的行风评议都是评单位、部门，从未评过个人，这次“创新”直接评到个人，就是要“动真格”。评议范围：8000多人的评议范围是这样划分的，县人大代表和政协委员占5%，外籍 客商和投资者占 30%，企业和个体工商户代表占15%，执法经济管理部门的服务对象占30%，普通群众占 20%。评议小组：评议过程中成立了16个评议小组，又有被评议部门的19 位人员作为监督人员分到各小组。评议按区域进行，即由某一个地区参评人员评议当地的执法部门和人员。每天测评完的票封口后，工作组和监督人员都要在封口处签字。统计：2002 年12月中旬，有关部门花了大约一个星期对测评票拆封统计。具体由纪委牵头，统计局人员操作，司法公证人员现场监督，对被评为最差部门和个人的票，再次进行了人机核对。结果公布：2003 年1月6 日，泗阳县政府专门召开有县四套班子和全县4000余名官员参加的会议，当众公布评选结果和处罚决定。会议不仅在各乡镇设有分会场，还通过泗阳电视台向民众同步直播。“软建办”的办事员胡浩参说，此次评议因为直接牵涉到个人，他们在每一个环节的计划和执行中格外严谨。为了确保公正，他们别出心裁地进行“对口评议”，即私人企业、客商评议工商、税务等政府官员，渔民则评议渔政官员，出租车司机则负责评议交通警察，音像店老板评议文化市场执法官员等。“民众评议自己了解的官员，这样才最真实、最公正。”王业刚说，所做的这一切，充分考虑到了参评人员的广泛性和代表性，都是为了求得评议结果的客观公正。对于“大家能否接受这种方法，有没有人提出问题，这种方法会不会让干部很难受”，王业刚则表示：“应该是能接受的。到目前为止，我没有听见下面或上级领导对此有什么反映。“不会让干部难受的。这也不是有人想的那样的。中央纠风办搞评议这么多年，是一条很成功的经验。少数人要那样说，能否定这项工作吗？行风评议也可以说是群众监督的一种方式。群众监督是加强党风廉政建设一条很重要的经验。这与中央要求加强党风廉政建设和行业队伍建设是一致的。” 奇怪的是，既然出于好心，又是好事，为何该县的主要领导对评议官员一事从不发表看法，并一直对记者避而不见；而事先同意接受采访的宣传部在请示县委领导后拒绝采访，县委办人员甚至以“不知情”为由，态度恶劣地将记者赶出门；费了很大周折，直到县纪委领导发话，具体负责评议事宜的县监察局副局长王业刚才代表接受了记者的采访。而对于“行风评议整个过程都借助了媒体，但结果的名单和当选票数为什么都没有在媒体上公布”，王业刚未就此事作答。

三、参评者

在万名参评者中，县人大代表和政协委员占 5%，外籍客商和投资者占 30%，企业和个体工商户代表占 15%，执法经济管理部门的服务对象占 30%，普通群众占 20%。虽然覆盖范围广泛，但这个分配比例是如何确定的，又如何从众多符合资格的参评人当中选出代表，是随机呢还是特定的，而被选者的意见是否具有较强的信度和效度，组织者对这些问题都没有作出回应。让人奇怪的是，当随意向当地三轮车夫、过往行人、宾馆服务人员、商店营业员和摊贩打听评议政府官员的事情时，他们都摇头不知，仿佛这件在国内引起广泛关注的事情，在泗阳却距离百姓很遥远。究竟有谁参加了投票，组织单位一直没有公开。一位在县城中心县政府招待所对面经营一个小门脸儿的个体老板说，他曾被政府部门人员要求填写过两张调查表，但他不能肯定是不是就是这次评议的表。那天他的小门脸儿突然进来几个人，让他填两张表，说说他对政府部门有什么意见。他本来不想填，后来人家说此表在 2 至 3 个工作日内可以反映到宿迁市主要领导那里，他才填了。可时至今日，他什么结果也没看到。

四、被评议对象：哑巴吃黄连？里外做人难？

（一）旁观者清，“当选”者迷？虽然泗阳县“隆重”公布了此次评选结果。但事隔两个月，当选最差单位之一的县地税局王集分局任局长接受采访时表示，他不知道分局在行风评议中被评为最差的结果。（二）让执法对象评议自己——深感委屈。评为最差政府部门的泗阳县城建管理监察大队张峰华大队长，毫不避讳地说，我们在执法第一线，难免要得罪一些人，“让服务对象评议我们，如果他们出于公心还好，如果为了一点小事对我们有成见，就没办法了。”他说，按要求，城管大队要做到街面上无流动摊点，无乱写乱画等，进行整治时，首先要亮证，然后宣传有关法规。如果听了，我们也就到此为止，如果超过两次以上，我们就要按规定处罚和暂扣，这样，难免给这些人带 来不好的影响。张峰华还说，他们工资最多的是每月千元左右，最少的每月才280元。就是这样，大队已经三个月没发工资了。城管大队现在是事业单位，工资要自收自支。而这些收入来源主要依靠罚款和占道收费。他不否认，这客观上也是城管出问题的一个原因，他已受到了上级的诫勉谈话。如果2003年城管大队再被评为最差，他说很可能就要被免职了。一名交警直率地说：“上级要求我们严格执行各项法规，可一严管，被管的人肯定不高兴，等到投票的时候我们就不利。这怎么办？再说，让执法对象评议执法者，不公平！ 还有一位不愿透露姓名的执法队员说，接受人民群众评议的，并不应该仅仅是一些前线职能部门 ，干事的总会有错，不干事的永远没错。既然是公开评议，就应该是包括所有公务员在内的，比如泗阳县政府县长、副县长甚至职位更高的人，谁知道你是人民满意 的还是人民不满意的？满意不满意给公开亮相了，让群众说话，再把群众的话当回事，那才叫真正尊重群众的意见。（三）待岗减薪——另谋出路，保留申诉。按规定，被评为最不满意的9名工作人员都要待岗半年并减薪，学习期满后由纪检和各单位跟踪考查后再工作。但似乎每个人的景况都不同。 泗阳县广电文化局文化市场办的一名官员被群众选为“最不满意”之后，立即被停职，原先每月1200元的薪水被减至每月160元的“基本生活费”。县质量技术监督局一位官员当选了最差官员，该局副局长薛军坦诚地说，他们没有对这名执法人员进行任何处分。他说，泗阳县评议最差官员待岗半年减发薪水的做法是不妥的。《国家公务员暂行条例》第34条规定：“对国家公务员的行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备”。我国《行政监察条例》第五条也规定：“行政监察工作必须实事求是，重证据”。显然，单凭“公选”结果就认定其有违章违纪问题，一刀切地进行行政处分是不妥的，有违条例体现的精神。因为民主选举是纷繁复杂的，你不敢断定凡是被选上“人民不满意”的就会有问题，你也不能排除有的官员是因为严格执法、得罪人和处事不“圆滑”、不会处理“社会关系”而“当选”的。可以设想，如果当选“人民不满意”受到处罚的人员进行申诉，将会出现“口说无凭”的尴尬局面。至于最差官员是怎样选出来的，薛军说，他们根本就不知道，而这个同志工作一向是认真负责的， 他当选最差政府官员，他们对此不理解。 还有一位被评议为“最差”的政府官员表示，他没有触犯党纪、政纪，凭什么要减发 他的工资？他说，他要保留申诉的权利。

讨论：如何评价江苏泗阳县这一公选“最差”公务员的做法？

我认为做法在某种程度上是一种创新，它意味着为人民服务的原则得到了操作化、实际化。百姓心里有杆秤，只要出于公心，群众自然会公平待你，这才是阳光下的民主监督。这种做法正好体现出政府最缺乏的胆识和敢于开拓、不怕失败的冲劲以及不怕群众监督、不怕曝光、严格要求自己的自律精神。所以，泗阳此举是我国民主监督一个好的开端，有着重大的意义。首先，能够促使公务员端正自己的态度，规范自己的行政行为，正确认识为人民服务的原则。泗阳县的干部终于明白自己的衣食父母是纳税人，而不是天上掉“皇粮”，因此必须为纳税人办事，迫使其消除衙门老爷作风，多少也为老百姓做点事。其次，能够加强执法部门与经济、价格管理部门的行风建设；再次，这种公选还能够加强群众监督，从而加强党风廉政建设和行业队伍建设，有利于民主建设。这样可以在结果上检验政府是否真的做到了为人民服务，从而通过外在的市民评价，激励政府官员更好地为人民服务，真正为老百姓做实事。这为我国政府绩效的评估增加了新的途径，弥补过去自上而下的评议制度的局限。它作为一种自下而上的评议制度，与自上而下的评议制度起到相互补充的作用。

但是，我们这样的公选没有真正做到公开、公平。第一，在评选的过程中并没有让参选人详细清楚认识到公选的意义，最终也没有进行结果公布。第二，公选时采用“对 口评议”，没有充分考虑到参评者和被评者所存在的矛盾关系，有可能使公务员因执行公 务而被误评。第三，惩罚措施也不得当。公务员作为国家行政人员，其权利受法律保护。对于“最差官员”停职半年，减薪九成的惩罚措施，是明显与我国法律违背的。政治文明的核心是民主与法制，运用民主的手段必须以尊重法律为前提，在法律法规允许的框架内进行。因此，对于票选的“人民不满意”者，要慎重对待，依法处理。最后，虽然这种公选体现了当地政府执政为民的决心，也看到了民意的威严，但是这种“民意的威严”如果缺乏有效的制约，就会形成利益分配和决策中“多数人的暴力”。如果“最不满意”评选操作不慎，许多无辜的官员将在“多数人的暴力”下结终自己的政治生命。让民众来评选“最不满意官员”，实 质就是把官员行政能力的考查主体由“上级”下放到“下级” ，即广大人民群众手中，这并不一定就意味着进步。如果说绝对的考查权在“上级”手上，就会滋长官员的“政绩工程”意识，用假象去迷惑上级捞取政治资本；那么，如果“考查权”在“下级”公众手上，恐怕难免会培养官员的“媚众”心态和“政治做秀”本领，用假象欺骗盲从轻信的非理性大众。这两个“极端”，都是官员不健康执政心态的温床。

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