摘要：综合考察国内外发展环境、国家战略要求和上海的发展阶段，上海“十三五”时期发展总体目标应是：到2020年，基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市;建设具有全球影响力的科技创新中心取得重大进展;基本建成具有较强文化软实力的国际文化大都市;基本形成比较完善的市场化、国际化、法治化营商环境;全面建成具有较高水平的小康社会。
关键词：十三五规划 深化改革 科创中心 自贸试验区
“十三五”时期，是上海加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市的冲刺时期。中央要求上海继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，不断提高城市核心竞争力。面对国内外发展环境的深刻变化，上海必须立足国家战略，准确把握自身阶段性特征，率先走出一条具有超大城市特点的科学发展之路。
一、上海“十二五”发展总体评价
(一)主要成绩
“十二五”时期，面对错综复杂的外部经济形势，上海在党中央、国务院的坚强领导下，紧紧围绕创新驱动发展、经济转型升级，全力推进稳增长、调结构、促改革、惠民生，各项工作取得了显著进展，城市综合实力和国际竞争力进一步增强，充分体现作为改革开放排头兵和科学发展先行者的作用。初步预计，“十二五”规划确定的各项目标任务能够完成。
1.创新驱动和转型升级迈出实质性步伐。产业结构调整成效明显，第三产业增加值占全市生产总值的比重提高到62.2%，战略性新兴产业加快发展，大型客机等一批国家重大项目有力推进，金融、信息服务、文化创意等现代服务业保持两位数增长，电子商务、互联网金融等新业态和邮轮经济迅速发展。科技创新能力明显提高，张江国家自主创新示范区建设加快，封装光刻机等一批重大创新成果实现转化和产业化，全社会研发经费支出相当于全市生产总值的比例达到3.4%左右。每万人口发明专利拥有量达到20.3件。单位生产总值能耗累计下降15%，二氧化硫、化学需氧量减排“十二五”目标提前完成，环保三年行动计划滚动实施，环保投入相当于全市生产总值的比例保持在3%左右。
2.改革开放取得突破性进展。自贸试验区建设全面推开、进展顺利，在投资管理、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等方面进行了一系列探索，形成一批在全国可复制、可推广的改革事项，制度框架基本建立，改革效应开始显现。深入推进浦东综合配套改革试点和服务业综合改革，率先推进跨境贸易人民币结算、期货保税交割等重点领域改革试点，实施知识产权和市场监管两个“三合一”改革。率先开展和扩大营业税改征增值税试点。启动以市场化、专业化、国际化为导向的新一轮国资国企改革，一批企业集团开放性、市场化重组有序推进。支持中小微企业发展，非公有制经济增加值占全市生产总值的比重超过50%。提高开放型经济水平，在沪投资的国家和地区达到157个。鼓励企业“走出去”，2013年对外投资总额达到43.1亿美元。对口支援力度不断加大，与长三角和其他地区的交流合作不断深化。
3.“四个中心”建设成效显著。国际金融中心建设取得重大进展，股票、债券、货币、外汇、商品期货、金融期货与场外衍生品、黄金等市场不断完善，2013年金融市场交易额达到639万亿元，在沪金融机构总数达1317家，总部设在上海的外资法人银行数占内地总数的一半以上。国际航运中心建设取得新突破，启运港退税等一批先行先试政策启动实施，上海港集装箱吞吐量连续4年位居世界第一位，集装箱水水中转比例达到45.4%，浦东国际机场货邮吞吐量保持世界第三位。国际贸易中心建设步伐加快，关区进出口总额占全国20%，服务贸易进出口总额占全国30%左右，跨国公司地区总部、投资性公司、外资研发中心达到1094家。
4.民生保障和人民生活水平显著提高。加快推进基本公共服务均等化，更加注重保基本、兜底线、促公平、可持续。2013年上海城市和农村居民家庭人均可支配收入分别达到43851元和19208元。实施积极的就业政策，城镇登记失业率保持在4.5%以下。覆盖城乡的社会保障体系基本建立，“职保”“镇保”和“新农保”人均养老金均明显提高。“9073”养老服务格局初步形成，全市养老机构达到631家，养老床位达到10.8万张。“四位一体”住房保障体系基本形成，2008年至今共新建筹措各类保障房约92万套，中心城区共拆除二级旧里以下房屋432万平方米。完善教育、卫生、文化等公共服务体系，推进教育综合改革试验区建设，深化公立医院改革。加强和创新社会管理，实施居住证积分管理办法，实现人口管理从条件管理向积分管理的重大转变，实施分级分责化解社会矛盾、信访事项核查终结等制度，社会保持和谐稳定。
5.城乡建设管理和信息化水平大幅提升。建成一批枢纽性、功能性、网络化重大基础设施项目，洋山深水港区四期工程加快建设，轨道交通运营线路年内达到548公里，高速公路通车里程达到815公里。强化落实安全责任制，充实街镇食品药品安全监管力量，深化拓展网格化管理，开展养护作业市场化改革，加强城市管理顽症治理，城市运行总体平稳有序。着眼于弘扬上海世博会理念，推动设立“世界城市日”。加快推进智慧城市建设，基本建成宽带城市、无线城市，光纤到户覆盖800万户，家庭光纤宽带用户普及率居全国首位，3G用户数超过1350万，4G网络加快覆盖中心城区和郊区主要城镇中心区域，公共信用信息服务平台投入运行。重点区域建设取得重大进展。新城建设加速，小城镇发展稳步推进。稳定和完善农村土地承包关系，推动家庭农场等农业经营方式创新，有序推进农村集体经济组织产权制度改革。
6.政府改革建设取得新进展。深入开展党的群众路线教育实践活动。围绕服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，着力创新政府管理，“两高一少”行政区建设取得重大突破。迄今已开展7轮行政审批制度改革，大力推进审批标准化管理，累计取消调整审批2964项。电子政务网络实现全覆盖，网上政务大厅开通运行，网上审批和办事事项达到1971项，“12345”市民服务热线建成运行。共依法公开116万多条政府信息，信息公开工作走在全国前列。切实减少行政事业性收费，上海已成为全国行政事业性收费占地方财政收入比重最小的省市之一。黄浦、卢湾两区“撤二建一”顺利完成。提高政府立法质量，完善重大行政决策制度，建立健全公众参与等决策程序，依法行政水平进一步提高。
(二)主要问题
当前，上海经济社会发展中还存在不少困难和问题，一些方面离中央要求和自身目标还有差距，亟待加以解决。
1.城市集聚辐射功能有待进一步提升。“四个中心”建设本质上反映了城市的全球资源配置能力和集聚辐射功能。对照2020年基本建成“四个中心”的目标，上海在城市功能上还存在一定差距。基本建成“四个中心”的阶段性标志和功能性指标尚不明晰，全球资源配置能力不强。国际金融中心功能需要进一步增强，尤其是开放度和国际影响力不足，金融产品定价还难以对国际金融市场产生实质性影响，金融机构集聚度有待提高，金融市场有待完善。国际航运中心的综合服务功能亟待提高，航运金融、航运保险、咨询经纪等高端服务业发展滞后，占全球船舶贷款市场份额不到1‰，国际航运枢纽港功能发挥不充分，国际水水中转比例仅占10%。国际贸易中心的平台化资源配置功能需要提升，大宗商品定价能力相对不足，贸易业态创新步伐还要进一步加快，贸易方式需要转型升级。
2.结构调整任务仍十分艰巨。近年来，上海产业结构调整力度很大，但在占据高端、提升能级上进展仍不够快。服务业发展基础不够牢固，占生产总值比重与纽约、伦敦等国际大都市相比尚有差距，高端服务业发展仍然滞后，生产性服务业、专业服务业等新增长点有待进一步培育，不少行业仍停留在低层次服务和传统服务方式上，引领带动作用还很有限。战略性新兴产业尚处于培育阶段，七大战略性新兴产业产值2013年仅增长1.4%，2012年更下降了4.1%。先进制造业发展后劲不足，拥有自主知识产权核心技术的制造业龙头企业不多，国际知名品牌很少。重化工业份额仍然偏高，占规模以上工业产值的比重达到77.7%。淘汰落后产能虽然出台了不少措施，但手段仍十分有限，推进力度需要加大。
3.科技创新能力仍然薄弱。总体上看，创新活力还不够足，原创性科技成果不够多，科技进步对经济增长的贡献不够大。创新尚未成为全社会的普遍行为，与经济社会发展、产业结构调整、产业布局没有挂钩，发展现状与规划目标还存在明显差距。企业的技术创新主体地位尚未完全确立。国有企业创新的考核机制、激励机制等还不健全，创新动力不足。民营企业受人才、资金等方面制约，整体创新能力还不强。有利于科技创新的体制机制亟待健全，现行政府管理方式不适应创新需求，科技、产业、金融、财税等政策缺乏系统设计，高校、科研院所和企业之间开放协同不足，支持创新的金融体系亟待完善。同时，人才资源的结构性矛盾突出，存在“科研人员多，领军人才少;科技人才多，创新创业人才少”的问题。人才引进观念和政策不够开放，受住房、教育、户籍等制约，对高端人才的吸引力有所减弱。
4.城乡一体化发展步伐亟待加快。近几年，上海将发展重心从中心城区向郊区拓展，加大郊区农村建设投入，但城乡发展差距仍然较大。城镇发展不平衡问题突出，镇在规划、设施建设、管理力量配置上明显不足，尤其是非建制镇不少设施处于闲置状态，市政道路、污水处理等设施老化严重。郊区农村社会事业相对于中心城区仍比较滞后，在义务教育和基本医疗等公共服务投入上差距明显，尤其是远郊区(县)在不少方面还达不到基本标准。连接中心城区和郊区的交通基础设施建设有待加强，轨道交通耗费时间较长，市域快线建设滞后，部分镇村道路管养不到位。促进农民收入增长的难度越来越大，缺乏切实有效的办法和途径。
5.城市管理和社会治理力度需要加大。上海作为快速发展的超大城市，随着常住人口迅速增加和利益格局深刻变动，城市治理体系还存在许多不适应之处。一方面，城市管理长效机制尚不健全。尤其是基层和城乡结合部管理薄弱，一些“城中村”脏乱差现象突出，对城市管理顽症缺乏有效根治手段，安全管理还存在不少薄弱环节，体制机制法制还不完善。另一方面，创新社会治理要求日益迫切。当前社会结构、社会组织形式深刻变化，收入分配差距依然较大，群体利益诉求日趋多元，协调各方面利益关系难度越来越大。如何更好更快回应群众诉求，切实解决疑难利益问题和复杂社会矛盾，这对社会管理创新提出了更大挑战。
二、上海“十三五”发展环境和阶段特征
(一)发展环境
“十三五”时期，上海发展的内外部环境将发生重大变化，总体上仍处于战略机遇期，但挑战和风险明显增加。
1.发展机遇。一是全球经济一体化继续深化，国际产业链加快调整，贸易规则重构，上海面临着进一步提升在全球产业链与价值链中地位的重大契机。今后5年，和平、发展与合作仍然是世界主流，全球投资、贸易、生产、研发、服务一体化将进一步深化。特别是在新一轮科技革命和产业革命的带动下，国际产业链和价值链加快重构，跨国公司生产性服务业由“离岸布局”向“近岸布局”的趋势将更加突出。国际贸易规则重构，可能会产生新的全球分工体系，生产型国家、资源型国家、消费型国家都将面临重新调整。这为上海建设开放型经济高地，引进高端生产要素，进一步推动产业升级，提升在全球产业链中的地位提供了难得机遇。
二是新一轮科技革命和产业革命蓄势待发，某些领域有可能出现重大突破，全球高级创新要素出现系统性东移趋势，上海面临着抢占新科技革命制高点、建设全球科技创新中心的历史机遇。未来5年，世界科技革命和产业革命仍处于孕育期，但新技术群体性突破态势将更为明显，尤其是信息和智能制造等新技术的应用可能出现重大突破。随着3D打印、机器人和信息网络技术的发展，大规模生产模式正在改变，传统产业加快向智能化和网络化方向发展，建立在新技术基础上的产业融合将孕育出一批新业态和新模式，成为驱动全球经济发展的新增长点。特别是随着中国和印度等亚洲国家崛起，包括创新资源在内的全球高级要素正在呈现出系统性东移的趋势，亚洲正处于新一轮科技浪潮的活化地带，有可能崛起一批世界级科技创新中心。这为上海抢占新科技革命制高点，加快产业升级和建设具有全球影响力的创新中心提供了历史性机遇。
三是国际政治经济格局发生重大变化，我国经济规模和国际地位进一步提升，由贸易大国走向资本大国，上海面临着提升城市能级，建设全球城市的历史机遇。今后5年，新兴经济体经济增速仍将超过发达国家，全球经济重心将继续向亚洲转移。特别是我国可能超越美国成为世界第一大经济体。按照中美经济年均增长率分别为7%和3%、年均通胀率分别为3%和2%以及人民币年均升值3%计算，到2020年中国现价GDP总额将超过美国。而按照世界银行主持的国际比较项目最新“购买力评定”数据，2014年中国经济总量就将超过美国。并且，从2014年开始我国对外投资规模将超过引进外资规模，从贸易大国走向资本大国，本土跨国公司将大量涌现。我国在全球治理中的地位将明显提升，从现有规则的接受者转变为制定新规则的参与者，人民币国际化将取得实质性突破，人民币有可能成为仅次于美元和欧元的第三大货币。这为上海进一步集聚各种要素，充分发挥全球资源配置功能和加快建成“四个中心”提供了重要契机。
四是我国实施全方位开放战略，大力推进“一带一路”和长江经济带建设，区域经济发展格局将发生重大变化，上海面临着进一步提升城市能级、发挥龙头作用的有利环境。今后5年，我国仍将处在工业化与城镇化快速推进期和居民消费结构快速升级期，经济保持平稳增长的基本条件不会发生根本性改变，新型城镇化、“一带一路”和长江经济带建设将成为拉动经济发展的新引擎。特别是我国实施全方位对外开放新战略，将对外开放的重点从欧美日等发达国家转向其他发展中国家和新兴经济体内陆国家，这将带动区域经济格局发生重大变化，长江经济带将成为我国对外开放的重点区域，中国经济发展重心将重回东部地区。同时，未来5年，我国产业结构将发生历史性变化，服务业占比将超过制造业，从工业大国向服务大国迈进，内需的巨大潜力将逐步释放。预计2016年左右，我国社会零售总额将超过美国，成为世界第一消费大国。这将为上海进一步升级转型提供重要支撑。
五是我国全面深化改革，服务经济发展的制度环境有望取得重大突破，上海面临着率先形成以服务经济为主产业结构的重大契机。上海发展服务经济面临的最大制约是制度环境。今后5年是全面深化改革的5年，也是自贸试验区制度改革不断深化和复制推广的5年。自贸试验区改革本质上是服务经济制度环境的改革。“十三五”时期，借助自贸试验区建设和开放倒逼机制，税制、管制、法制、信用制度和统计制度的改革有望取得重大进展。这将为上海破除服务经济发展瓶颈，加快实现从工业经济向服务经济转变提供制度保障。
2.主要挑战。一是世界经济长期低迷，全球经济调整趋于长期化，外需乏力成为常态，上海经济发展面临的风险加大。今后5年，全球供需失衡的深层次矛盾难以根本解决，面临着由刺激政策带来的新一轮产能过剩，世界经济仍处在再平衡过程中。发达经济体继续走向复苏，但受政府债务困扰，复苏势头仍然疲软。新兴经济体受产能过剩困扰，经济增长的后劲不足。预计今后5年全球经济平均增速将略高于前5年，但低于危机前水平，世界经济不确定性和风险因素明显增多，外需低迷将常态化。我国与发达国家产业将从以互补性为主逐步转向以竞争性为主，市场、资源、技术、人才等方面的竞争更趋激烈。同时，受发达国家“再工业化”的影响，发达国家将高端产业大规模转移到发展中国家的动力正在消失。在此背景下，外资大规模涌入中国的态势难以再现，越来越多的跨国公司将把在华投资项目向劳动力成本更低的东盟国家转移，原本注重引进外资、依托外资推动经济结构升级的发展模式将难以持续，上海拓展国际市场和结构升级将面临更大困难。
二是国际地缘政治格局发生重大变化，贸易投资自由化标准大幅提高，这对上海经济转型升级将产生负面影响。随着国际经济力量的此消彼长，大国博弈日益加剧，地区主导权争夺日趋激烈。特别是美国全球战略重点转向亚太，将对中国和平崛起的国际环境产生重大影响。从经济上看，美国推动的TPP、TTIP和TISA(服务贸易协定)，不仅直接影响亚太地区的区域合作格局，而且将引发区域一体化规则发生重大变化，多边贸易将转向双边贸易，贸易投资标准将大幅提高，我国在区域贸易与投资安排中面临被边缘化的风险。这将对上海培育高附加值产业和加快产业“走出去”产生不利影响。
三是推动我国经济增长的传统红利弱化，经济增长率下降一个台阶，上海保持经济持续较快增长的难度加大。今后5年，支撑中国经济快速增长的各种要素将发生重大变化，人口、土地、储蓄等红利将逐步消失或弱化，低成本优势削弱，传统产业竞争力下降。从“三驾马车”看，出口需求将持续低迷;消费需求难以持续保持快速增长;投资需求受产能过剩、房地产市场下行和清理地方融资平台的影响，增速将大幅下降。“十三五”时期，预计全国经济增长率将由“十二五”时期的8%～9%下降到6%～7%，经济发展由高速增长转入中高速增长。增长动力与结构将发生实质性调整，并可能带来某些难以预料的挑战和风险。在此背景下，上海保持经济持续较快增长的难度明显加大。
四是我国经济社会发展中长期积累的失衡和矛盾集中显现，产业结构调整进入攻坚期，上海保持经济稳定发展的难度加大。今后5年，随着超常规刺激措施逐步退出和外需、汽车、房地产三大领域需求缩减，产能过剩问题日益突出，产业结构将进入强制调整期，关停并转企业将会明显增加。同时，随着房地产市场趋势性分化和产能过剩，实体经济压力将加快向金融领域传递，局部性金融风险加大，发生系统性金融风险的可能性上升。因此，无论是全国还是上海，保持经济稳定发展的难度明显加大。
(二)阶段特征
从历史方位看，“十三五”上海将进入加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的关键阶段，呈现出“五期叠加”的新特征：
1.基本建成“四个中心”的冲刺期。按照既定目标，2020年上海要基本建成经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。“十三五”时期是实现“三步走”战略的冲刺阶段。对照这一目标，上海在“四个中心”的全球资源配置能力上还有一定差距。同时，全球经济格局重构和新一轮科技革命的兴起给“四个中心”注入了新的内涵。“十三五”时期，上海要顺应全球发展的新趋势，以时不我待的精神，全力冲刺和实现基本建成“四个中心”的目标。要紧紧围绕全球资源配置能力这一核心，在创新制度环境、提升国际竞争力上下功夫，加快集聚一批功能性机构，着力打造一批功能性平台，突破一批功能性政策，在打造国际金融、贸易、航运中心上取得决定性进展，为国际经济中心提供有力支撑。
2.全面深化改革的攻坚期。《中共十八届三中全会决定》提出，到2020年要在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果。未来5年，全面深化改革将进入攻坚阶段，面临的任务十分繁重。随着改革进入深水区，在推进增量改革的同时，存量格局调整的难度越来越大，原有的许多理念已不适应需要，必须以更大的勇气攻坚克难，啃骨头、涉险滩，突破利益固化的藩篱。“十三五”时期，上海要紧紧抓住自贸试验区建设契机，更加注重改革的系统性、整体性、协调性，全面推进经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”改革，在推进治理体系和治理能力现代化上取得显著突破，努力.当好改革开放排头兵和科学发展先行者，在全国发挥先行先试作用和示范带动作用。
3.经济转型升级的关键期。改革开放以来，上海发展大体经历了三次大的转型调整。当前，上海正处于新一轮经济转型升级的关键时期。“十三五”时期，上海要加快推进经济发展方式转变，实现经济运行由高速增长向平稳增长、增长动力由投资驱动向创新驱动、经济结构由工业经济向服务经济的转变，打造全球化背景下的竞争新优势。要以增强自主创新能力为核心，抓住建设具有全球影响力的科技创新中心的重大契机，全面深化科技体制改革，充分释放创新活力，大力推动创新驱动发展。要抓住全球产业变革的新机遇，加快形成以服务经济为主的产业结构，占领未来产业发展的制高点。要适应资源环境紧约束的要求，在推进结构调整上下功夫，强化节能减排降碳，推进建设用地减量化，彻底摒弃高投入、高消耗、高排放的发展模式。
4.社会治理创新的转型期。上海作为快速发展的特大型城市，随着社会阶层的分化和利益格局多元化，今后加强社会治理的难度越来越大。由于城市规模不断扩大，市民权利意识日趋提升，诸如环境污染、公共卫生、信息泄露等问题都将可能产生意想不到的后果，传统的社会管理思维已经不能适应发展需要。“十三五”时期，上海要适应社会发展的新趋势，进一步转变社会治理理念，在改进社会治理方式、构建共治格局上下更大力气，更加注重系统治理、源头防范、多方参与，加强基层社区治理能力，充分发挥社会组织的功能，促使更多的微观主体参与到社会治理中，形成和谐有序、弹性适应的社会发展局面。
5.全面建成小康社会的收官期。按照中央要求，2020年我国要实现全面建成小康社会的宏伟目标。上海作为我国最具综合实力的国际化大都市，应当在这一进程中处于领先地位，在全国率先全面建成较高水平的小康社会。小康社会作为全局性愿景，涵盖了经济社会发展各个方面，具有系统性。从上海所处发展阶段看，随着经济持续快速发展，已经为实现这一目标奠定了坚实基础。按世界银行标准，当前上海已进入高收入地区的行列。“十三五”时期，上海要在保持经济平稳发展的同时，更加注重公共服务均等化，更加注重社会文化进步，更加注重生态环境治理，更加注重公平正义与社会和谐稳定，更加注重民生保障和人民生活改善，为全面建成较高水平的小康社会提供有力保障。
(三)瓶颈约束
“十三五”时期，面对国内外环境的新变化，上海自身发展还面临着诸多瓶颈和矛盾，亟待解决。
1.经济增长支撑动力不足。“十三五”时期，上海经济运行仍将保持平稳增长的“新常态”，支撑经济高速增长的动力不足，下行压力较大。一是“三驾马车”的拉动作用减弱。从投资看，基础设施大规模建设的时代已经过去，“十三五”将处在低速增长状态;房地产投资增速将大幅回落;工业投资受制于商务成本上升和建设用地负增长，仍将低速增长。从出口看，受国际经济复苏乏力、贸易保护主义抬头和贸易投资规则变化的影响，难以再现高速增长态势。从消费看，受电子商务分流冲击、居民消费倾向递减的影响，难以出现大幅回升。二是新的增长点尚不明晰。从制造业看，受环境、土地和工资成本等因素影响，传统制造业加速向外转移，而战略性新兴产业仍处于培育中，新增长点尚不明晰，难以填补传统产业的空缺。从服务业看，受全国经济增速放缓和体制机制改革滞后的影响，发展势头放缓，高端服务业竞争优势有所弱化，对经济增长的支撑力有所下降。
2.资源环境约束日益加剧。随着发展阶段的转换，上海在土地、能源、环境等方面面临的约束越来越大。在土地方面，2013年底现状建设用地达到3070平方公里，离2020年3185平方公里的上限已经不远，占陆域面积比重已经达到45%，远远超过国际上许多大都市20%～30%的比例。在能源方面，上海供应主要依靠市外，而能耗总量不断增加，年能源消费总量已超过1.1亿吨标准煤，且天然气等清洁能源比重不高。在环境方面，上海作为一个超大型城市，环境容量有限，特别是长期以来以工业为主导产业，环境压力很大，大气污染治理任务繁重，水环境防治也有待加强。解决这些问题，必须从根源入手，在加快结构调整和发展方式转变上下更大功夫。
3.政府偿债压力明显加大。其中，随着国家对投融资平台的清理，区(县)政府融资渠道和原有平台功能严重受限，部分区(县)很难依靠区级财政收入滚动偿还债务。同时，由于经济增速“换挡”、产业转型、房地产市场低迷等，使得各级财政收入持续增长的难度增大，导致财政支持公共服务和产业发展的能力下降。
4.人口老龄化加速和高素质人才不足。“十三五”时期，随着中西部地区发展的加速，外来人口增长速度将会降低，同时人口的结构性矛盾进一步放大。一是人口老龄化加速。与全国相比，上海提前20年左右进入了老龄化社会。2013年全市老年人口占比达到了27.2%，预计2020年将超过30%，户籍人口抚养比将突破60%，这将不仅导致上海养老金出现巨大缺口，而且会引发城市活力和创新能力的下降。二是就业人口教育水平偏低。全市大专及以上学历或中级及以上职称人员仅占从业人员的27.2%。全市就业人口中51%是初中及以下教育水平，每万人大学生比例低于北京、武汉;而且面向新兴服务业的高端专业技术人才相对匮乏，全市金融业从业人员占比和科技活动人员占比仅分别为2.69%和3.5%，这与伦敦、纽约等世界级城市差距甚大，难以适应未来发展需要。
5.维护社会稳定压力增大。“十三五”时期，上海正处于城市转型深度调整期，内生性社会矛盾不断累积。一是经济增长放缓带来的就业压力将增加社会不稳定因素。国内经济持续增长的基础仍不稳固，实体经济特别是中小企业依然面临巨大困难，企业用工需求可能放缓，特别是弱势群体的就业将会更加困难。二是改革利益分配不均和社会阶层结构多样化的矛盾加剧。随着社会意识的日趋多元，转型发展中各种制度性摩擦和冲突增大，加上基层治理体系与治理能力薄弱，导致群体性事件发生的风险加大。三是公共服务提供能力与市民期望意愿存在差距。随着人口规模不断扩大和人口结构日益多元，居民对公共产品的需求增加，需求更趋多元化，对公共服务供给能力和服务水平提出了更高要求。
三、上海“十三五"发展目标和总体思路
(一)总体要求
一要充分体现国家战略，代表国家参与国际竞争。历任中央领导对上海发展都十分关注、高度重视。习近平总书记明确要求，上海要继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，不断提高城市核心竞争力。上海要一如既往地体现国家战略，把自身发展放在全国发展的大格局中来谋划，不仅要全面实现2020年发展愿景，还要衔接和落实好国家“两个百年”的目标，为实现中华民族伟大复兴中国梦、打造中国经济升级版发挥更多更大的正能量。
二要放在全球发展的大背景中来谋划，把握全球发展趋势。上海作为我国改革开放的前沿，不仅是我国接轨国际的重要节点，也是我国参与国际竞争的重要平台。“十三五”时期，上海发展要立足国际视野，以更加开放包容的姿态，牢牢紧跟国际政治经济格局的变化趋势，把握新一轮科技革命的潮流，顺势而为，积极探索应对全球发展新趋势的策略和路径，不仅要站在世界城市发展的第一梯队，而且要力争在某些方面成为领跑者、引领者。
三要立足自身发展优势，着力提升城市核心竞争力。认清发展阶段、把握发展优势和不足是科学制定规划的基石。“十三五”时期，上海将处在创新转型发展的关键阶段，面临一系列前所未有的发展机遇和瓶颈。要立足于发展阶段转换，瞄准未来发展目标，既强调自我创新，又强化经验借鉴，实现顶层设计与重点突破有机结合，探索符合发展阶段转换要求的创新转型之路。
根据上述要求，上海“十三五”发展主线要突出全面深化改革开放，加快实施创新驱动发展战略，着力提升城市核心竞争力。一是契合国家全面实施创新驱动发展战略的要求。我国已将实施创新驱动发展和建设“创新型国家”作为重大国家战略。上海在发展主线中突出“创新转型”，契合了我国全面实施创新驱动的战略部署。二是契合国家全面深化改革的要求。“十三五”时期，我国全面深化改革将取得决定性成果。上海在发展主线中突出“改革开放”，契合了国家全面深化改革的大局，也顺应了国家对上海担当“改革开放排头兵”的期望。三是契合中央在新形势下对上海发展的新要求。习近平总书记在上海考察时强调，上海要向具有全球影响力的科技创新中心进军，增强城市核心竞争力。上海在发展主线中突出“创新驱动”和“提升城市核心竞争力”，契合中央对上海提出的战略新要求。四是契合与传承了以往五年规划的发展主线。“创新驱动发展战略”涵盖了“十二五”发展的核心要义，而“不断提升城市核心竞争力”与“十五”提升城市综合竞争力和“十一五”提升国际竞争力的主线相呼应，体现了城市发展的延续性。
(二)发展目标
1.总体目标。综合国内外发展环境、国家战略要求和上海的发展阶段，上海“十三五”时期发展总体目标是：到2020年，基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市;建设具有全球影响力的科技创新中心取得重大进展;基本建成具有较强文化软实力的国际文化大都市;基本形成比较完善的市场化、国际化、法治化营商环境;全面建成具有较高水平的小康社会。
2.具体目标和主要标志。
一是全球资源配置能力显著提高。基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。基本建成具有国际国内两个市场资源配置功能、与我国经济贸易地位相匹配的国际贸易中心。基本建成具有航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。在国际金融、贸易、航运中心的支撑下，以新型产业体系为支撑的国际经济中心建设取得重要成果，城市集聚辐射功能全面提升。
二是重点领域改革取得决定性成果。经济、政治、文化、社会、生态各个领域的改革全面深化，治理能力和治理体系现代化水平显著提高，市场配置资源的决定性作用在更大程度、更广范围得到进一步发挥，政府职能进一步转变，开放型经济新优势更加突出，经济社会发展活力极大增强，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，各方面制度更加成熟更加定型。
三是经济转型升级取得重大突破。服务经济为主的产业结构全面形成，高端化、集约化、服务化水平显著提升，第三产业增加值占全市生产总值的比重超过70%。战略性新兴产业核心优势基本确立，先进制造业竞争力全面提升，一批本土企业进入世界五百强行列，形成在全球具有较强影响力的自主品牌。基本建成符合服务经济要求的发展环境。地方财政收入与经济保持同步增长。
四是科技创新中心建设在某些领域达到国际领先水平。具备世界一流水平的重大科技成果不断涌现，从基础研发到产业创新的一体化创新体系初步确立，若干高等院校和科研机构迈入世界领先行列，具有较强研发实力和自主创新能力的本土企业逐步出现，创新产品国际竞争力明显提升，一批国际化水平的创新人才加快集聚，创新氛围和环境日益浓郁，成为全球创新活力较强的创新基地和知识扩散中心。
五是城市文化软实力明显增强。社会主义核心价值观深入人心，市民综合素质和城市文明程度显著提高，公共文化服务体系较为完善，文化创意产业充满活力，城市文化的国际影响力和辐射力显著增强。
六是人民生活水平和公共服务质量全面提高。城乡居民收入持续稳定增长，收入分配差距进一步缩小，社会保障体系和住房保障体系更加完善。完成中心城区二级旧里以下房屋改造。轨道交通运营线路达到800公里以上，市民出行更加便捷。基本实现基本公共服务均等化，市民享有更公平的基本教育和医疗卫生服务，公共服务完善，主要健康指标达到世界先进城市水平。
七是现代化城市治理水平显著提升。顺应社会结构新变化和人民群众新期盼，更加凸显以人为本、多方参与、依法管理、源头治理，基本形成政社互动、多元共治、充满活力、和谐有序的社会治理新格局。政府职能转变基本到位，行政效率和透明度明显提高，法治建设进一步加强，在建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府方面走在全国前列。
八是生态文明建设取得显著成效。绿色发展、循环发展、低碳发展得到有力推进，有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式基本形成，环保投入相当于全市生产总值的比例保持在3%左右，绿化覆盖率和森林覆盖率进一步提高，单位生产总值能耗、单位生产总值二氧化碳排放量、主要污染物排放量削减全面完成国家下达的指标。
(三)总体思路
1.以全面深化改革统领全局，以开放促改革促发展。实现经济转型升级，唯有全面深化改革开放，上海已经到了不靠改革创新就不能前进的阶段。要以更大的勇气和决心推进改革，着眼于充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，积极探索富有活力、更具效率的体制机制，力争在关键环节率先取得突破。同时，坚持以开放倒逼改革，充分发挥自贸试验区的先行先试效应，对接“一带一路”及长江经济带国家战略，加快构建开放型经济新体制，努力当好全国改革开放排头兵。
2.深入实施创新驱动发展战略，推动经济转型升级。创新是城市活力与竞争力的源泉。“十三五”时期，上海要把创新驱动发展摆在更加突出位置，抓住建设具有全球影响力的科技创新中心的重大契机，集聚国内外创新资源，大力推进科技成果产业化，营造有利于创新的良好环境，大幅提高科技进步对经济增长的贡献率。同时，强化制度创新、管理创新和模式创新，把创新驱动战略贯彻到经济社会发展的各个方面，把创新创造活力充分激发出来。
3.充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。促进经济社会协调发展，首要问题是处理好政府和市场的关系。要围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，大幅减少政府对资源配置和微观经济活动的直接干预，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，营造有利于服务经济发展的良好环境。同时，围绕更好发挥政府作用，加快政府职能转变，进一步简政放权，深化行政体制改革，改进政府监管和服务模式，不断提高政府管理的能力和水平。
4.大力推进依法治市，提高现代化治理能力。法治是治国之重器，也是上海必须遵循的根本方针。要全面贯彻四中全会关于依法治国的要求，大力实施“依法治市”战略，坚持用法治思维和法治方式加强城市治理、统筹社会力量、规范各类行为。要深入推进科学立法、民主立法，发挥立法的引领和推动作用。深入推进依法行政，加强法治政府建设，深化行政执法体制改革，强化对行政权力的制约和监督。进一步深化司法体制改革，完善司法权力运行机制，加强对司法活动的监督。
5.更加注重社会公平正义，增进人民福祉。推进改革发展，必须把促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。要努力构建体现公平正义的制度体系，完善收入分配和社会保障制度，推进公共服务资源均等化配置，促进城乡一体化发展，让各类群体公平分享发展成就。要坚持尽力而为、量力而行，在经济发展基础上加大保障和改善民生力度，使人民群众的生活质量和水平不断提高。
6.着力推进低碳绿色发展，提升可持续发展能力。“城市，让生活更美好”是上海世博会的主题，也是未来上海城市发展必须体现的重要理念。面对资源约束趋紧、环境污染加剧的严峻形势，“十三五”时期要把生态文明建设放在更加突出地位，坚持人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一，把低碳绿色理念融入经济社会发展全过程，采取切实有力的措施，努力以更少的资源消耗、更低的环境成本获取更高的发展效益，打造生态宜居的美丽家园。
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