我国农村社会养老保险制度现状及发展对策分析
摘要: 新型农村养老保险在我国目前全面推行，但是农村养老保险的实施存在各种问题，也就是说我国的农村的社会保障制度的推行以及发展现状不容乐观。农村社会保障制度的运行的“疲软”状态的主要原因在于政府制定的养老保险制度本身的不足以及农村农民自身的各种问题。探索农村社会保障制度建设中的制度和农民不愿参加的最根本原因，以及政府如何在制度建设中更好地实施新型农村养老保险制度。
关键词: 农村养老保险制度、存在问题、解决办法
农村社会保障始终是我国社会保障制度体系建设的重要部分，农村的社会保障制度的推行与完善关系到总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，随着改革开放以及中国的经济建设的逐步推进，农村尤其是西部农村的落后已经严重制约了社会进步与发展，而且我国也逐渐进入老龄化社会。因此建立并完善我国农村社会保障制度，尤其是农村社会养老保险制度的建立以及完善尤为重要。所以就农村养老保险存在的问题和发展对策做简单分析。
1.我国农村社会养老的现状
1.1老龄化加快使农村社会养老保险问题更加凸显
我国是一个农业大国，农村人口占总人口的80%以上，目前我国已有百岁以上的老人1.78万人。在我国人口中，80岁以上的高龄老人成为增长最快的一个群体。从1990年到2000年，我国80岁以上的高龄老年人口从768万增加到了1199万，年平均增长速度达到4.56%远远高于我国老年人口和总人口的年平均增长率。预计到2020年，我国80岁及以上的高龄老人将增加到2700万，占老年人口比重将由13%上升到19%。81%的高龄老人患有不同程度的疾病，生活不能自理，在洗澡、穿衣、上厕所、吃饭等方面，16.7% 的人或多或少需要他人的帮助，5.1%完全依赖他人。并且随着城市化不化的加快和农村社会劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，这使得农村养老问题日趋严重。
1.2社会经济结构和家庭结构的重大变化，使得传统以家庭养老方式发生微妙变化
养儿防老，家庭赡养一直是我国农村传统的养老方式。因为自给自足的小农经济社会生产中，经济关系相对比较稳定，家庭自然承担着赡养老人的功能，但是随着社会分工为特色的工业化社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了，家庭结构发生重大的变化，代与代之间的独立性增强，农村逐渐成为4—2—1的家庭结构，农村的养老观念也在日益改变，养儿防老的思想传统也在逐渐变化，另外农村剩余劳动力随着城市化而向城市转移和农村家庭离异现象增多，单亲家庭越来越多，表明家庭的养老功能逐渐开始需要社会来承担。
1.3农村社会养老保险的覆盖范围太小
目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
2.我国农村养老保险存在的问题
首先，社会保障面过小，导致农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性，现行的农村养老保险方案在资金筹集上是以个人缴费为主，这样就使得一些贫困地区的个人根本无力支付这笔费用，而对于连温饱也无法解决的部分农民来说这种筹资方式就将他们完全排斥在外，因此是“保富不保贫”。穷人不能从养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保障制度的最基本原则，《县级农村社会养老保险基本方案》中规定，“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较富裕的农民，而经济不发达的落后地区的农民则不能从社会保险制度中获益。
2.1国家在社会社会养老保险中的责任轻，导致目前农村养老保险很难成为社会保险
从我国目前的现实出发，养老保险制度中的国家责任具体包括如下：立法责任。当前，我国养老保险领域中遇到的许多矛盾和问题，都与养老保险法律法规缺失、法律法规不统一及监察执法手段不足有关。因此，随着养老保险制度试点和实践的不断深入，应抓紧制定《基本养老保险法》和配套的"社会保障基金管理"的法律法规，为完善养老保险制度提供必要的依据。财政责任。养老保险制度的建立和完善需要强大的财政支持。从世界各国的经验看，基本养老保险、企业补充养老保险和商业保险是组成一个国家养老保险体系的三大支柱。在一个市场经济体制中，养老保险制度的主导者和责任者应当是政府。从世界各国的情况来看，虽然养老保险的资金具有多元化的来源，但政府的财政补助在其中占据着举足轻重的地位。与此同时，社会保障支出也成为许多国家财政总支出中的"大头"。因此，公共财政在养老保险制度中承担主要责任，既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要，也是贯彻"以人为本"方针，建设和谐社会的现实要求。目前，在财政责任中存在的主要问题是：首先是经常性、稳定性的财政投入机制尚未建立起来。例如，2005年我国财政收入超过3万亿元，但用于养老保险的投入只有544亿，占全部财政收入的1.8%左右，2006年全国财政收入4万多亿，但用于养老保险的投入为774亿元，比例上没有什么变化。根据劳动和社会保障部2006年的分析，目前我国养老金的缺口为2.5万亿，相当于近一年国民经济总收入。这就意味着若干年后，将出现一大批人处于无法领取养老金的困境。其次，各级政府在养老保险财政方面责任不清，特别是省级统筹环节缺失。在国家财政对养老保险的补贴中，2005年中央财政占83.6%，地方财政不足20%；2006年中央财政占79.7%，地方财政刚过20%，6但到目前，省级统筹仍然不能实现。 再者，养老保险基金的管理和运营存在漏洞，效果不理想，挤占、挪用、空转的现象屡有发生，造成政府信用危机和民众积怨。
在养老保险制度不健全的情况下，如果国家承担的基本养老保险的财政责任不能落实，将导致潜在的购买力无法转化为现实。公民养老无着、后顾之忧太多也就不敢消费。这连带地将会导致国家的经济增长过于依赖外贸出口，影响国家经济的发展和运行。7由此可见，通过构建由国家公共财政而建立起制度性的基本养老保险，是在我国建立和谐社会的一个基础性杠杆。没有这个东西，构建和谐社会就很难从上层建筑的空间领域落到经济基础的实地上来。建立健全养老保险制度，制定基本养老保险法，首先都必须确立养老保险制度的国家责任原则。养老保险实践中的人权保障、基本养老保险金征缴、管理、发放和运营管理的规范化、中央与地方政府承担基本养老保险金的财政负担比例的法定化、养老保险纠纷的处理、相关的法律处罚等，也都与养老保险制度的基本原则中的国家责任原则紧密相关。
2.2“养儿防老”观念阻碍农村养老保险制度的实施。
我国是历史悠久的文明古国，家庭养老是中华民族传统的养老方式，受儒家"孝梯"思想文化的影响，敬老、爱老、养老的伦理观念牢固的生根于家庭。在长期的农业社会中，由于生成力水平低下，人口越多越能体现家庭成员间的互济，因此"养儿防老"的观念深入人心，形成中国社会历史中源远流长的家庭养老文化模式。我国农民由于受教育较少，并且中国数千年的"以孝为本"的伦理道德的经济功能就在于实现家庭的养老保障。"养儿防老"至今还是一种重要的养老保障形势，年轻一辈赡养年老家庭成员的养老方式在我国农村根深蒂固，并形成相应的道德规范，这在一定程度上阻碍了农村养老保险制度的推广和发展。
2.3 农村人民的收入水平也是阻碍农村养老保险实施的重要因素之一。
按照《基本方案》的规定，农村养老保险个人交纳要占一定比例，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。农民个人的收入和农村社会养老保险的发展状况密切相关，虽然随着国家惠农政策的实施，特别是近几年国家免除农业税，直接粮食补贴，使农民的收入稳定增长，但由于农产品需求弹性小，农业收益水准逐步降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实等因素出现了农民收入增长缓慢的现象，同时由于农业生产资料的上涨、医疗费负担的加重、子女高等教育费用的巨额支出等，使得农民没有能力缴纳保险金，出现个人缴纳不足的情况。加上近年来多数农村集体经济难以拨出专款来补充农民养老保险，导致社会养老缺乏充足可靠的资金保障。
2.4缴费年限过长，担心不能保障。
我国的农村养老保险制度规定规定达到规定年限的每个人都必须上缴养老保险金，一年100元，一共交纳15年，60岁后方可享受养老金。这种强制性的制度大大挫伤了农民适应新政策的积极性。期间年限太长，对于大多是农民工来说，挣钱十分不易，还要缴纳各种保险金，实在是很困难。而且大多数农民工担心交了养老保险金，十几年以后政策改变或者中途死亡，生活更没有保障。国家应及时给于农民恩惠，对于贫穷的地区、家庭给予更多的补助和慰问。让农民感受到国家的温暖，这样农民自然就会接受新政策、新改革。
2.5养老保险立法滞后
1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，2006年国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，是中国政府第一个由国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划。这些只是政府部门制定的政策性法规，全国尚缺乏统一的法律来保障农村养老保险事业的开展，由于没有建立农村社会养老保险制度的专门法律法规，各地在制定本地的农村社会养老保险办法时找不到有力的法律依据，只能把办法确定为暂行办法，这大大的降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。
2.6 政府在农村养老保险制度建设
众所周知，政府是社会保障制度，也就包括农村社会养老保险体系的设计者、建设者、监督者，甚至是最后的担保者，那么政府承担什么样的责任？又是如何承担责任的？
针对我国的农村的地域差异、收入水平差异以及经济发展状况的差异，政府在界定自己在农村养老保险制度建设中的责任时，也要因之前所提的因素来加以划分。从我国目前不少学者的理论总结中，不难看出他们所代表的理论也都是将政府的责任进行了适度的划分，也就是直接责任、间接责任和相对责任。
而我国政府在现行的农村养老保险中并未真正的承担起相应的责任，政府的责任缺位和越位给农村的发展，尤其是农村的养老保险的发展有很大的制约。
3. 针对养老保险存在的问题提出相应的解决办法
3.1 从社会实际出发、建立多层次的农村社会养老保险制度
在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，一般都在田间地头劳作。这与城市居民有所不同。一般来说，只要还有劳动能力，那也就不需要或不太需要子女供养，老人能够保障自己的基本生活。正是这种特殊性使得农民不太注意自己的养老保障问题，自我意识较差。因此，政府必须通过制定政策、立法和宣传等形式，提高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保障体制。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，人口年龄结构差别较大，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，农村应建立不同层次的社会养老保障制度，国家应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。这就要求我们在建立养老保险制度时，必须从各地区的经济发展水平和农民生活的实际需要出发，各项农村社会养老保险项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区的集体经济水平和农民个人的经济承受能力以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会养老保险制度不可能一步到位，也不可能全国一个模式，而是根据各地区经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同，标准有别的社会养老保险制度。具体的讲，在经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村农民社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接。尤其是对城市化过程中产生的失地农民，可以根据其意愿，将农民所缴纳的保险费折算成基本保险费缴费年限，逐渐向城市养老保险过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体的养老保险制度。在经济落后的地区，由于农村集体与农民经济水平相对较低，不完全具备开展社会养老保险条件的，应采取家庭养老、社区养老和社会养老相结合的模式，逐步提高社会化养老水平。从时间上来说，要由急到缓，从形式上有完备到松散逐步过渡。在具体实际操作上，要突出重点地区和重点人群。所谓重点地区是指农村城镇化进程较快的地区，重点人群是相对富裕的群众。总之，应建立起与我国农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。
3.2建立通道，方便农民流动续保。
随着城镇化进程的加快，农民进城务工越来越多，也有相当部分农民工进城后需要返回农村就业，为方便农民在农村与城镇之间的流动就业，当务之急应建立农村社会养老保险与城镇养老保险之间的通道，使参加养老保险与就业同步。
3.3增加对养老保险的资金投入
财政支农费用中增加农村社会养老保险的补贴资金。我国财政用于农业的资金主要有：支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费四项。随着社会经济的发展，国家财政的支农经费增长很快，却没有农村社会养老保险的补贴资金，这是不合理的。应将财政支农资金转让一部分到社会养老保险。减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金。为使农村社会养老保险问题顺利恢复，有效地运行，在减免农业税的过程中，可以按照法定的程序或地方政府的名义把减免的农业税的一部分强制性地转变为农民养老保险基金，根据一定的标准和方法，分层次地记录到参保农民的个人账户，以减少农民参加养老保险的负担。
3.4加强政策配套，实现新农保基金的保值增值
基金的保值和增值是实现新型农村社会养老保险制度健康、可持续发展的重要方面。新农保制度从严格意义上说是混合制度，个人账户部分为基金积累。而账户基金的市场化运营是基金积累制度的内在要求。提高基金积累制度收益率的重要途径是进行市场化运营，只有资本可以比较自由地投资于各种金融资产，才有可能获得社会的平均收益率。
农村社会养老保险工作是党和国家高度重视和关心的重大问题，也是农民群众关注的热点问题，它涉及到农民的切身利益，关系到农村的发展，也关系到农村的稳定。农村社会养老保险制度的改革和完善是一项长期的系统工程，需要政府以及社会各界的关心广大农民的积极参与。随着完善措施的实施必将会逐步克服我国农村社会养老保险制度的现有弊端，促进我国农村社会养老保险制度的有效运行。从长远来看，二元社会保障制度不符合社会发展的趋势，农村保障制度最终要和城市接轨。
3.5确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性
由于各地农村社会养老保险办法缺乏法律效力，具有很大的随意性和不稳定性，所以，只有通过立法，确立农村社会养老保险的法律地位，才能使其具有制度上的稳定性。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会养老保险在农村进展不力，其中很重要的一个原因就是社会养老保险立法滞后，比如，在许多私营企业和三资企业中，由于企业主和农民工认识水平太低，常常以政府有关强制性社会保险文件不是法律为由，拒绝给广大农民工购买社会保险。从我国社会保险立法的历史与现状看，加快农村社会养老保险法制建设，主要应该抓好以下两项工作：其一是要做好立法调研工作和尽快立法即农村社会养老保险法的尽快出台；二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制订具体的养老保险办法。所以确立农村社会养老保险的法律地位，使农村养老保险制度有法可依极其重要。同时, 注重制度化建设, 建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度, 并且在试点中不断完善, 强化制度化、规范化、法律化的管理。
3.6在考虑好农村社会养老保险特殊性的同时，考虑好日后城镇与农村社会养老保险的接轨问题
目前，我国农村与城镇的社会养老保险是分别进行的，且这种状况还会存在很长时间，但是最终要实现二者的合轨。这是一个漫长的分层次、分类别推进的过程，笔者以为其大体可以分为三个阶段：（1）目前，为减轻农村社会保障的压力，城镇社会保障范围首先应扩大到进城工作的农民（即农民工）上。因为近八千万的具有农村村民身份却又在城市务工的劳动者，已经成为一个不容忽视的规模巨大的特殊群体，对于一部分人，应该让其享有城镇职工的养老保险基本权利，因为他们中的绝大多数都选择在工业、建筑业和服务业等较为稳定的工作领域工作，有较为稳定的收入，可以直接融入城镇职工的养老保险体系中，养老保险金由用人单位和个人共同缴纳；（2）我们应逐步实现乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险体系的接轨。乡镇企业职工的社会养老保险体系也应采取社会统筹和个人帐户相结合的模式，并在此相对独立的体系基础上允许乡镇企业养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间流动，以更好的促进二者的统一；（3）最后也是最重要的就是实现城乡社会养老保险一体化的阶段。将广大的农民群体纳入到城市养老保险体系之下，使农民和城镇居民享有同等的社会养老权利和待遇。虽然这个目标的实现不是一朝一夕，也不可能一蹴而就，但我们应该看到，无论如何，消除城乡差别是必然的发展趋势，城乡统一的社会保险制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。
建立和推行农村社会养老保险制度，不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现,也是我国社会经济发展的现实需要。农村社会养老保险问题直接关系到中国农村秩序的稳定和农业的可持续发展。由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村社会养老保险法律体系来规范农村社会养老保险已是大势所趋。所以建立符合中国农村实际的以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系应该作为当前农村社会养老保险改革与发展的方向与目标。
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/726db24931b765ce050814a9.html
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