试论街道办事处的社区职能

试论街道办事处的社区职能





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加强城市社区建设是当前城市管理研究中的重大课题。街道办事处是我国城市管理体制最基层的管理单位。正确认识和把握街道办事处在社区建设中的职能，充分发挥其作用，对推动和促进城市社区建设具有十分重要的现实意义。一、街道办事处在社区建设中的地位1.社区建设的基础在街道办事处。街道办事处和居委会是城市社区的最小单元。随着现代化大城市的文明程度不断提高，城市管理体制将改变过去“大计划，大政府，一统天下”的旧格局，逐步向“小政府，大服务”模式转变。城市管理只靠政府行为显然是不够的，还必须依靠社区各方面力量，利用社区优势，调动各种积极因素，共同改善社区的政治、经济和文化环境，实现“人民城市人民建，人民城市人民管”的社区建设总原则，以此推动和促进整个社会的发展。由于街道办事处是社区内代表政府机关的唯一机构，与辖区内单位、职工、居民群众有着密切的广泛联系，因此它在整个社区建设中占居主导地位，至关重要。2.社区建设的各项目标任务只有通过办事处才能完成和实现。社区建设是一个宏大的系统工程，其主要目标任务是：抓好社会治安综合治理，创造一个安定团结的社会环境；抓好城市环境卫生管理，创造洁、齐、美的生活环境，抓好社区教育建立良好的社区内部人际关系和社会主义道德风尚；抓好社区文化培养树立社区科学、健康、文明向上的生活方式；抓好社区经济，组织好人民生活，提高人民物质生活水平，抓好社区服务，建立“我为人人，人人为我”的助人为乐、群众互助的新型人际关系等等，所有这些都只能通过街道办事处，依靠社区各方面力量，发动大家共同参与，才有可能实现。街道办事处是党和政府联系群众的中介机构，是城市两个文明建设的重要阵地，是保证改革开放顺利进行的后方基地，是确保社会稳定的坚强基础。因此，充分认识其重要地位，强化街道办事处职能是推动社区建设的关键。二、街道办事处在社区建设中的性质特点1.派出机关的特殊性。关于街道办事处的性质，按照1982年12月10B全国人大颁布的地方各级政府组织法明确规定，“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”对于这个法律规定，可以从三个方面理解其特殊性：第一，它是区政府的派出机关，代表国家行政机关。但实际上，它的组织机构、职责任务、工作方式又与上级正式机关有所不同；第二，它是国家基层政权的组成部分，但又不是一级政权；第三，行使行政管理职能，但又必须承担其他综合职能。2.街道办事处的特殊性质决定了它的职能特征。由于上述性质的特殊性，决定了街道办事处职能具有以下四个特点：a、政治性：办事处作为代表国家机关的派出机构，具有鲜明的政治性，必须坚持四项基本原则，贯彻执行党的政治路线，落实党的各项方针、政策在本地区实施；b、法制性：街道办事处行使管理社会事务的部分权力，严格遵守国家规定的法规法令；c、社会性：街道办事处由于直接面向群众，很多工作需要发动全社会的力量才能完成，诸如社区治安管理、爱国卫生、社区共建、抗援救灾等都是全社会的工作，具有广泛的社会性和群众性，d、服务性，街道办事处直属国家行政机关，但它的工作内容、工作方式不能像上级机关那样，不能只凭开会布置、发号施令，很多工作需要非常具体、实实在在的实干精神。除了综合管理以外，更重要的是综合服务。通过为社区单位服务为社区居民群众服务，为社区经济建设服务，取信于民，密切党和群众的联系。三、新时期街道办事处的社区职能综上所述，街道办事处的职能是由它的地位、性质决定购。新时期街道办事处的职能与五十年代比较，已有了很大的不同。办事处无论在机构规模、辖区人口、管理范围以及承担的职能任务，都有很大的拓展、深化。现在我们不能简单地把街道办事处的职能只理解为“管理”和“服务”两大职能，应以新的观念，重新全面正确地认识。现在的街道办事处只有管理、指导、协调、服务、监督及宣传教育等六大职能。1.管理职能。街道办事处受区政府委托，行使一级管理职能，这是主要的职能，大体分为三种类型：一是行政性管理，主要有社会治安管理、市政建设管理、民政福利管理、集体经济管理以及环境保护、市容交通、计划生育、劳动就业、社会救济、社会保障、民族宗教、侨务工作、群众文化、群众科普、精神文明建设等，二是自治性管理，主要通过群众自治组织居民委员会实施居民组织管理，三是法治性管理，主要受区政府有关部门执法主体的委托，行使部分执法管理，如市容环境卫生监察、物价计量、个体工商税收管理等。随着改革放权进一步扩大，街道办事处的管理范围及任务越来越膨胀，这一方面可以强化街道的管理职能。提高办事处的地位，但另一方面，由于街道办事处的人员力量、队伍素质等诸因素，管理水平不能很快适应，因此管理职能范围不能任意扩大，否则街道办事处不堪承受，将削弱办事处的地位及作用。

2.指导职能。街道办事处的指导职能早在1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》就已明确规定，“指导居委会工作”。居委会工作是群众自治性工作，办事处与居委会是指导关系，而不是领导关系。办事处要加强对居委会工作的指导，包括指导居委会改选。召开居民代表会议，抓好居委会干部培训，指导居委会抓好社会治安管理、爱国卫生、民事纠纷调解等工作。3.协调职能。街道办事处是党和政府联系群众的桥梁和纽带，在完成市、区部署的众多社会性、群众性工作时，有大量的矛盾需要通过办事处来协调。从纵向看，市、区各条布置下达的任务与基层实际承受能力的矛盾，街道与居委会。街道与五所一院一场的矛盾等；从横向看，街道与辖区机关、企事业单位的矛盾协调。所有这些，必须充分发挥办事处的协调职能，经常走访辖区单位听取意见，沟通情况，通过召开办事处主任联席会议制度、定期召开居民代表会议等方式协调矛盾，不断强化社区内部凝聚力。4.服务职能。街道办事处围绕为经济建设服务，为基层单位服务，为居民群众服务。全方位开展社区服务是街道办事处的又一重要职能。从服务对象看，抓住“老、少、妇、幼、残”以及民族、宗教、归侨、侨眷、烈军属等为重点；从服务范围看，抓住便民利民、组织好群众日常生活为重点，从服务方式看，实行四个结合：即有偿服务与无偿服务结合，定期服务与不定期服务结合，定点服务与上门服务结合，单位组织服务与群众自助服务结合。5.监督职能。街道办事处代表国家行政机关，行使部分监督执法权力，如环境保护、市容卫生、计划生育、交通安全、防火等工作。同时作为区政府派出机关、对辖区内有关单位党风廉政实施监督。



9，宣传教育职能。近几年街道办事处的宣传教育任务越来越重，尤其是经历了“六·四”动乱以后，街道办事处的宣传教育职能显得尤为重要。一是加强党的基本路线宣传：坚持一个中心两个基本点，引导人民群众为实现本世纪末翻两番共同奋斗；二是抓好专业性法规宣传：老年人保护、青少年保护、消防、交通、安全等法规宣传，通过街道以及居委会向群众深入宣传；三是加强形势政策宣传教育：各项改革出台如物价改革、房屋改革等，就需要及时向群众广泛宣传，以增强人民群众的理解支持。同时要经常不断地加强对党员、职工、居民群众的思想政治教育、理想信念教育、道德教育、文化科普以及岗位职业技能教育等。



总之，新时期随着街道办事处的地位、作用不断提高，它的职能也不断得到强化。重新认识，全面、正确地把握新时期街道办事处的职能，并不断充实完善，更好地发挥其应有作用，对城市社区建设具有权为重要的意义。

街道办事处是区政府的派出机构，是代表区级政府在辖区内实行社会管理的基层组织，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。由于受历史等原因的影响，街道办事处与居委会之间存在许多不协调的地方，其突出表现在以下两个方面：第一，社区地域范围界定不清，社区组织管理职能不明，导致街道管理层面政社不分，工作量大增。长期以来，我们一直把街道办事处管辖的行政区域作为社区区域，于是街道办事处一身二任。作为城市基层政府的派出机构，街道办事处代表政府对基层社会行使全方位的综合行政管理职能，同时它又作为社区居民的代表行使社区自治管理职能。街道管理层面的政社合一，加上自身的管理范围没有用明确的制度来规范，使无权管理或越权管理现象时有发生，造成办事处工作量大增，经常处于疲于应付的状态。第二，居委会职责模糊，工作方式的行政管理色彩浓厚，导致街道办事处越位走轨。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但现实中却承担了行政、执法、经济发展等各项任务，使它从一级基层政权派出机构演变成一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。另外街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系，使得居委会的日常工作不得不服从于街道办事处的安排，从而陷入了大量繁杂的具体事务之中。街道办事处与社区居委会之间应将“领导”与“被领导”的关系转变为“指导”与“被指导”的关系

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