中国农村养老保险制度的现状，问题与对策

中国农村养老保险制度的现状、问题及对策

摘要：我国农村养老保险制度的落后阻碍了农村经济的发展，本文从制度层面分析了目前农村养老保险制度的症结，并针对性地提出了一些对策。 关键词：农村养老保险 制度分析 对策研究 目前，我国已经逐步进入老龄化社会。根据统计资料分析，我国进入老龄化社会的速度大大高于美国，甚至比近邻日本也要快一些。我国老龄人口从4.91%上升到6.96%仅花了18年时间，相应的日本用了20年，而瑞典甚至用了40年之久。另外根据现有的统计资料预测，我国老龄人口从目前的7%上升到14%，大约只需要25年的时间，这与发达国家通常需要45—120年的时间少了很多。在全国8,811万老龄人口中，乡村占67.39%，乡村老龄人口的比重为7.3 5%，也高于城镇6.30%的水平。 1983年中国农村率先实行经济体制改革，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的极大发展。农民的生活水平有了极大的提高。同时由于生活水平和医疗条件的改善，人口的平均寿命在延长，这又加快了人口老龄化。特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭迅速增加，进一步弱化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的人口老龄化。所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题。 在我国，由于受经济发展水平及历史文化传统的影响，农村社会养老保险与城镇社会养老保险相比，不仅建立得较晚，覆盖面小，保障水平低，而且没有形成一个完整的体系。农村社会保险的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍了农村经济的发展，而且影响社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善农村社会养老保险制度，对于深化我国经济体制改革，建立和完善社会主义市场经济体制，尽快建立社会主义法治国家，减少社会冲突和矛盾，为经济的发展创造良好的社会秩序有着重要的作用和意义。实际上，建立和完善农村社会养老保险制度是一项关系到民族复兴伟业的重大发展战略。 一、中国农村养老保险制度的基本现状 从1992年1月民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》，我国近20年农村社会养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果，但同时也存在着一些无法回避的制度建构和体制运行问题。现行农村社会养老保险制度缺乏社会保障应有的强制性和国家责任性，还不具有社会保险的基本特征。今天我们应当看到，《县级农村社会养老保险基本方案》虽然有其积极的意义，但是因为过多地强调我国农村当时的具体情况，并以此为依据制定了具体的操作规范，结果导致实际实施情况并不理想。 首先，社会保障面过小，导致农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性。截至2001年底，全国农村参加养老保险的人数仅为5,995.1万人，农村社会养老保险基金滚存结余216.1亿元，参保人数比2000年的6.172万人有所下降。 其次，保障水平低，不可能达到满足农村老年人基本生活的社会养老保险的根本目的。按照《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己实际情况按2元到2C元等10个档次分月缴费。但由于农村经济发展水平低，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只可以领取4.7元，难以起到养老保障的作用。即使一个投保者按最高标准交纳，且交费达到足够年限40年，从60岁算起，该投保者按月可领取养老金700元，也不能从根本上解决养老问题。 第三，国家在农村社会保险中的责任轻，导致目前农村养老保障很难称为社会保险。由于国家和集体的责任未通过约束性规范加以具体规定，因而在实际工作中，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的来源主要是农民个人。这就使这种农村社会保障失去了意义。即使在采取完全积累制的新加坡，雇工社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳。 第四，基金保值增值困难，导致农村社会养老保险的参保率下降。 农村社会养老保险制度面临的这种困境不能不引起我们的深思。通过分析，我们不难发现农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难困境。 二、农村养老保险制度困境的制度分析 农村养老保险制度内在的制度缺陷主要体现在： 1、目前的农村养老保险制度是“保富不保穷”。 穷人不能从在农村养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度的最根本原则。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。 2、目前农村养老保险很大程度上是一种商业保险。 尽管农村社会养老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。按照国内外社会保险理论的共识，基本社会保险与商业保险的根本区别主要体现在强制性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收入群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入者的转移支付分配部分。目前的农村养老保险制度实际上是商业保险制度的运作和体现。这就使得这种农村“社会”保障失去了本来的意义。要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去，惟一可行的就是采取强制性的缴费办法。然而，农村社会保险的建立强调的是自愿原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经济刺激的情况下，保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。

中国农村养老保险制度的现状、问题及对策

能力监管等方面都具有较成熟而稳健的制度安排。而目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区没有专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏与监管制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存人银行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到约束，加之一些地区养老基金的挪用，客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。 4、预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差。 现行的农村社会养老保险的投保对象平等享受集体补助。与城镇养老保险相比，最大的区别在于其并不具有互济性。它没有城镇养老保险中的社会统筹部分，即如果个人交纳保险费越多，集体补助也越多，个人账户积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。因此，要在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层次的人口中分摊开来就颇有难度，这就使保险系统内的互补和互济性很差。从这个意义上说，农村养老保险并不完全具有通过国民收人再分配来实施社会保障的功能。 5、保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障。 按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，城市社会保障尚且受困于资金紧张局面，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘，因而资金筹集只能依赖集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。由于农产品需求弹性小，农业收益水平逐步降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实，出现了农民收入增长缓慢的现象。因此，许多农民再生产资金不足，根本没有钱参加养老保险。为缓解生产和生活不足，相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。农村经济积累不足，也影响养老保险基金的筹集。从实践中看，政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难兑现。当今农村集体积累基金主要来源于乡（镇）、村办企业的创收，而近年来，多数农村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。集体经济的不景气，也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空话。 6、保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径。 根据《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。保费只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不直接用于投资。随着农村养老保险业的发展，资金积累越来越多，当前以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被挤占挪用的风险，而且由于投资形式单一，缺乏保值增值的有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，难以保证养老保险基金不“缩水”，削弱了未来保障能力。 不仅有旧制度本身的问题，随着城市化进程不断加快，新的问题也纷至沓来，由于大量的土地被征用，失地农民的数量在不断增加。据不完全统计，目前失地农民约有3，500多万。长期以来一些地方在征用土地时，主要是对失地农民进行一次性的货币补偿，很少考虑到失地农民的养老保险问题。一方面失地农民在取得了货币补偿后，多数农民缺乏理财能力和长远安排家计的理念，再加上补偿数额有限，一次性的货币补偿很难发挥养老保险的作用；另一方面由于农民文化素质低，劳动技能差，再加上就业渠道不畅通，导致许多失地农民成为没有任何保障的失业者，对于经济发展和社会稳定造成不利的影响。面对这些棘手的问题，如何解决好大规模数量的失地农民的养老问题，不得不引起我们的重视。 三、完善农村社会养老保险的对策 解决人口占大多数且又无固定收入的农民的养老保险问题，是一个世界性的难题，特别是在一个经济发展水平较低且差异较大的国家建立农村养老保险，更是一项十分艰巨的工作。我们不能照搬别国的经验，必须根据我国的国情循序渐进。 1、立足国情，建立多层次的农村养老保险体系。 我国农村养老保险应采取自我养老、家庭养老、社区养老和社会养老多层次的养老格局，这四种养老方式相互补充、相互协调。发展的趋势将是以社会养老为主体，自我养老为根本，家庭养老、社区养老为补充。 首先应在经济发达地区的农村改革现有的农村社会养老保险制度，发展新的农村社会养老保险，在加大政府财力、政策扶持的前提下，通过立法，强制推行，由个人、集体和政府三方出资，以保证农村老年人最基本的生活需要，这是我国农村养老保险发展的必然趋势。以后随着农村经济的不断发展，农民收入的不断增加，农民交费能力的增强，逐步扩大覆盖范围，使社会养老在农村养老中发挥主导作用。而在经济不发达的地区，目前应根据经济发展水平的不同，先以自我养老、家庭养老、社区养老为主，以后再逐步过渡到以社会养老为主。但无论是现在，还是将来，自我养老、家庭养老、社区养老都不可偏废。特别是家庭养老更不容忽视。因为孝敬父母、赡养父母是我国的传统美德，生养子女就意味着老有所靠，包括经济上的、生活照料上的和情感上的。同时为使农民个人积累足够的养老资源，以减轻家庭、集体和国家的负担，政府应采取相应措施，鼓励农民自我养老，自我养老可采取购买商业养老保险和个人强制性储蓄养老保险的形式。事实上许多西方国家为了减轻财政负担，弥补社会养老保险的不足，政府通过采取优惠措施，鼓励农民（农场主）购买商业养老保险。另外，在制度模式建立上，不能“一刀切”，各地可以根据本地的实际情况，因地制宜，循序渐进，建立与本地经济社会发展水平相适应的农村社会养老保险制度模式，更好地推动当地农村社会养老保险制度的发展。 2、加大政府对农村社会养老保险的投入。 长期以来，通过工农产品“剪刀差”，农业为工业发展做出了巨大贡献，上世纪的半个世纪我国农业为工业提供资金积累1 0，000亿元，极大地促进了工业现代化的发展，目前工业回报反哺农业应是理所当然的，在亿万农民步入老年时，应该由政府从税收收入中拨出一定的资金给予相应的社会保障障改变目前政府对农村社会养老保险扶持微乎其微的状况。在逐步提高社会保障支出占财政支出比重的前提下，可把财政今后增加的社会保障支出拿出大部分用于农村社会保障。同时通过政策扶持，深化改革，大力发展壮大农村集体经济的实力，适当提高农村集体经济对农村社会养老保险的补助。使农村社会养老保险资金的筹集由政府、集体和个人三方共同负担，不应主要或完全由农民个人负担。这样才能使农村社会养老保险具有真正意义上的“社会性”、“福利性”。 3、确保农村社会养老保险基金的保值增值。 首先要保证资金的安全。可以把一部分资金用于银行存款、购买国库券、国家特种国债和信用等级较高的企业债券。对于银行存款来说，可根据存款期限长短、利率高低来进行组合，部分地抵消通货膨胀和利率的波动的影响，实现保值的目的。对于各种债券来说，随着我国债券市场的不断完善。债券的流动性和盈利性不断提高，购买部分债

3、具有商业保险特征的农村社会养老保险制度却没有商业保险运作的机制。 商业保险从保费的收取、保险金额的确定、保险资金的管理与营运、保险投资的多元化选择及其风险控制、偿付

券，这样既支持了国家的经济建设，又保证了资金的增值安全。 其次要考虑到资金的增值。养老保险基金的性质要求投资在安全性的前提下保证有一定的收益。可以把一部分资金交由专业投资公司进行市场投资，如：投资于证券投资基金、股票投资。证券投资基金风险低于股票，收益高于国债，因此证券投资基金应是农村养老保险基金较为理想的长期投资工具，特别是随着《中华人民共和国证券投资基金法》的实施，农村养老保险基金投资干证券投资基金的环境更加完善，收益更有保证。股票投资虽然有高风险，但也有高收益，为了提高农村养老保险基金增值率，用于补充保障基金的不足，应将一部分基金投资于有发展潜力的股票。 最后针对农村社会养老保险基金运营层次低的状况，应规定，养老保险基金应全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。 4、加快农村社会养老保险的立法进程。 各地农村社会养老保险办法基本上都是在1 992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。如果再不对农村社会养老保险统一立法，就会贻误大事。 市场经济是法制经济，加快农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在拟定《社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险法》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际隋况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。 5、解决好失地农民的社会养老保险问题。 解决好失地农民的社会养老保险问题，对于保护失地农民的利益，解决好失地农民的老年生活，加速我国城市化进程具有划时代的意义。在解决失地农民的养老保险问题时，总的指导思想应该实行土地换保险，把失地农民的养老保险纳入社会保险覆盖当中，但问题是，如何换保险和换什么样的保险，失地农民失地失业，收入没有保障，在现有的土地补偿制度及补偿标准普遍偏低的情况下，如再让其为未来养老交费无疑是雪上加霜，因此让失地农民交费有失合理性，应采取谁用地谁来承担土地上所承载的农民养老责任，即不管是政府部门用地还是企业生产建设用地，只要是征用农用土地，就必须承担农民的养老责任。具体办法是：在征用土地时，可以从土地出让金或土地收益中拿出一部分资金为失地农民建立养老保险基金，并根据被征地农民的年龄建立不同标准的个人账户。这样不仅可以解决失地农民的养老问题，同时也可以遏制土地的滥占滥用现象。 在农村社会保险基金筹措的具体政策上，应当在以下四个方面采取措施。 （一）各级财政给予相应补贴 若省级地方政府对参保的农民实行如3%一5%的补贴，10亿元的保费收入政府也不过支出补贴3,000万一5,000万元，在政府财政收入逐年大幅增加的前提下，省级地方财政应当有能力承担。若其他各级财政还能够补一些，则补贴可以大幅提高，还可以带动农村集体对农民参保给予补贴，从而调动农民参保的积极性。 1、对保险基金给予补贴。 一些国家对基金未达到规定收益标准的差额实行补贴。我国的农村社会养老保险虽然也可以采取这一方式，但在我国利率水平相对稳定的情况下，以财政提供一定比例的数额可能更为适宜。如对基金运营收益实行2%左右的补贴，10亿元规模的基金，补贴金也只有2，000多万元，政府应该有能力支出。这样做的目的是为参保人个人账户上的基金收益明显高于储蓄收益，有利于调动农民参保的积极性。 2、对经办机构经费实行财政拨款。 农村养老保险在实行之初，为减少地方财政的负担，把提取管理费作为经办机构的经费，这一办法一直实行到现在。如果说实行之初是受国家财力限制不得已而为之，现在则应当改变这一做法，把农民的权益返还给农民。 3、集体补贴的制度化。 农村集体财产是农村居民的共有财产，在政府对农村居民的养老保险承担了有限经济责任的条件下，政府有权要求农村集体支出集体财产的一部分或一定的比例，用于农村居民的养老保险补贴，并将这一办法以法律形式固定下来。 4、在特殊情况下对个人养老金给予财政补贴。 如在较为严重的通货膨胀时期，为避免物价的贬值对养老金预期值产生的严重负面影响，政府应对参保人个人账户上的资金给予保值补贴。 （二）土地资本化 1、以转让承包土地收益充作社区补助养老保险基金。按现行规定，农村人口只有在60岁以前参保，60岁以后才可领取养老金，并且养老金数额又取决于个人账户的积累余额。这样，在这一方案实施之日起，已达60岁的老年人就没有纳入这一体系，开始投保时已超过40岁的农村人口，也极有可能因其投保年限短而使养老金积累不足。因此，为了弥补现行民政部组织实施的农村养老保障的不足，年满60岁的农村老年人口应当退出其责任田和口粮田，修养余生。这部分人的养老保险基金的来源为村公益金、老年人口原服务的未实行退休金制度的乡镇企业提留以及老年人口让出土地承包地由转包者上交集体的“承包费”。补助金的发放标准由地方自定，但应超过老年人口耕种承包土地的收入。此项保险可先以农村为单位实行，条件具备后，逐步过渡到乡镇统筹或县统筹。 2、被征用的土地补偿费充作新型小城镇人口的养老保险基金。 将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险；以县为单位，算出被征地人口补缴养老基金的总额；将基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人账户，纳入城镇养老保险体系。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人账户，也可由原行政村出钱为其建立养老保险个人账户，一次性买断其在行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。 （三）税收 1、通过减免土地税费支持。目前地方财政可控制的来自土地税费的有：土地转化为城镇工商业和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等，地方财政可以从中返还5%注入农村社会养老保险基金。 2、对基金收益实行免税。对基、金运营实行免税是国际惯例，但迄今为止，国家对农村养老保险基金的运营仍没有出台有关免税的规定，政策比较模糊，以至于基层机构经常遇到免税上的麻烦，因此，国家有必要出台农村养老保险基金运营免税的专门规定。

业税中返还5%注入农村社会养老保险基金。 4、对企业、集体补助给予税前列支。 对参加农村养老保险的乡镇企业、乡村集体企业，地方财政可根据不同的经营效益、企业负担养老保险的任务确定一定金额的税前列支数额。 （四）基金保值增值 1、设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。首先，明确投资主体。农村社会养老保险基金涉及的范围和层次非常多。根据中国的实际情况可设立四级法人制，初期（5年以下）资金积累规模较小，应以县为单位平衡并运营和管理；中期（5—10年）资金在一个县内已经难以寻找到最有效的增值途径，投资主体应以地市级法人运作为主；稳定期（10年以后）资金积累规模已经非常大，应以省级法人为主要投资主体。在这三级法人以上，成立中央农村社会养老保险基金管理机构，负责审核、监督各级投资基金的运作情况。其次，要正确选择投资工具。根据世界各国的经验和我国的具体情况，农村养老基金的投资工具应具备这样一些基本特点： （1）应是公开提供的金融资产； （2）这些工具的发行者具有良好而稳定的信誉； （3）这些工具没有风险或风险经过保险机构或银行机构分担了； （4）这些工具发行者受到强有力的监控。 按照这些标准，适合于农村社会养老保险投资的工具应该包括：国家发行的金融工具、金融机构发行的工具、法人债券、可转让债券、公开法人股票、公开房地产法人股票、投资基金股份、公司发行的可协商工具以及外国政府的金融工具等。 2、在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。这些地方养老保险的增值率高于银行同期利率，除去管理成本，仍会有一定的积累结余。为盘活资本，可让他们适当进入市政基础设施建设等投资领域。 四、总结 虽然我国20世纪80年代中期探索性地建立起的农村社会养老保险制度没有取得预期成效，但是这一制度探索过程中蕴含的历史经验是十分有益的。不能因为现阶段农村社会养老保险实施过程中出现了一些问题和困难就放慢甚至停止这一制度的建设进程。随着我国农村人口老龄化浪潮的到来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。一方面，随着市场经济的发展和农村家庭规模逐渐变小，农村老龄化趋势在逐渐加速，农村家庭的养老压力也正在进一步加大，农村几千年的家庭养老传统正在经受经济发展与观念变革的双重挑战，农村传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展。另一方面，现行的农村社会养老保险又无法承担农民养老的历史重任。因此，寻找新的农村养老保障模式就成为当务之急。 我国农村社会养老保险制度改革目标的构建，应当借鉴其他国家农民社会养老保障制度建设的经验，按照建立比较完善的社会主义市场经济体制的需要，以满足农民老年基本生活需求为基本目的，在养老金筹集模式上坚持国家和集体为主、个人为辅的原则，最终在全国范围内形成以社会保险为核心，家庭养老和社区互助为辅助，逐渐与城镇从业者社会养老保障制度整合的社会养老制度模式。 建立比较完善的中国特色的普惠制式农村社会养老保险制度将是一个长期的历史过程，特别是其基金保值增值制度的建设任务十分艰巨，我们必须在实践中继续积累经验，寻求最合适的制度建构路径和方法，总之，“老有所养”一直是中国亿万农民最关心的问题之一，在全面建设小康社会的历史时期，逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展，实现农民社会保障权利的重大举措。（作者：冯章龙 河北省衡水市机关事业社会保险处） (来源：《经济界》)

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