新时期扶贫开发政策解读

新时期扶贫开发政策解读

各位领导、同志们：

　　大家好!根据县委安排我就扶贫有关政策问题向大家作个汇报。感到十分荣幸。这充分体现了县委、县政府对扶贫开发事业和扶贫工作的高度重视和关注。2011年12月29日-30日中央扶贫开发工作会议在北京召开，我县被正式列为罗霄山集中连片特困地区重点扶持县，这是全县63万人民的大事、好事、喜事，连片特困地区的确定对我县未来十年乃至更长时间的社会经济发展将产生十分深远的影响，在茶陵的历史上留下深刻的痕迹。为了使大家对扶贫开发有个初步了解，我想从以下三个方面向大家作汇报。

　　一、 扶贫历史演变过程

　　要准确理解当前扶贫政策，有必要先了解我国扶贫历史演变过程。我个人认为扶贫历史历经三个过程。

　　(一)从民间到政府。扶贫济困是中华民族的美德。(是任何一个政府应尽的职责，然而由于政府的认识水平、人力资源、财力情况等多方因素的限制。)我国的扶贫济困工作最初是由民间发起的。

　　1、北宋时期的“吕氏乡约”。是我国最早出现的扶贫组织。“乡约”包含四个内容：德业相劝；过失相规；礼俗相交；患难相恤。

　　德业相劝：是倡导人们在道德和事业上相互劝勉和鼓励。

　　过失相规：是告诉人们对违反社会公德的过失行为要互相规制，不能撒手不管。

　　礼俗相交：是引领人与人之间在文化习性和社会惯例上要相互尊重和交融。

　　患难相恤：是强调人们能够患难与共，相互体恤，相互安慰，使一个社会能够和谐相处，同舟共济。(在“乡约”制度下，通过教化，发挥人的爱心，为老、弱、病、残等弱势群体提供了社会保障。)

　　2、南宋时期的社仓制度。该制度有以下几个特点：

　　——社仓设立于农村。是针对农村的弱势群体。

　　——社仓是官督民办。由官府拨出一定数量的义米，贷给农民，夏天贷出冬天收回，期间要交每石二斗的利息米，攒下的利息米就用来赈灾。

　　——社仓的仓米，平年可用来扶贫，灾年可用来赈灾。

　　——社仓除了用股米贷放收息，也用累计的息米救济无偿还能力的老弱病残，用来扶持。

　　3、民国时期的储押农仓制度。“储押”就是储粮押款，作用是调剂农村金融，平稳粮价。到灾年时，农民可以赎回原稻不致以购买市场上的高价米。以上几种形式，除了大灾大难，都是民间来主持扶贫救济工作的。

　　(二)从经济到政治。不管是乡约还是社仓，扶贫工作更多的体现在经济层面。而到了现在，更多的是体现在政治层面。大家都清楚当前国际国内环境十分恶劣，叙利亚问题、钓鱼岛及中日关系、朝鲜半岛问题、西藏、新疆问题等接踵而至，应接不暇，险象环生。而国内正处于加速发展，矛盾显现的时期。攘外必先安内。中央将贫困标准上调到农民人均纯收2300元，并将国扶县规模扩大到680个县，实际上是安抚了全国近1/3的县，13.4%的在籍农业人口。这就充分说明扶贫是最大的政治问题。

　　(三)从省扶到国扶。总揽茶陵的扶贫工作，扶贫开发的历程可概括为三个阶段：

　　第一阶段，为“八七”扶贫攻坚阶段，时间从1994年—2000年，安排专项资金，制定优惠政策，确定开发式扶贫方针。

　　第二阶段：2001—2010年，是我国第一个十年扶贫规划纲要实施阶段。茶陵被列为省扶贫开发工作重点县。该规划把整村推进，技能培训、产业扶贫、基础设施等作为扶贫开发工作重点，通过十年来的努力改变了贫困村的村容村貌，改善了贫困群众生活环境，把扶贫事业推向一个新阶段。

　　第三阶段：2011—2020年，是国家第二个十年扶贫规划纲要实施阶段，2011年，党中央和国务院决定将六盘山区、罗霄山区、武陵山区等14个连片特困地区作为新十年扶贫攻坚的主战场。经过一年时间的不懈努力，我县成功列为罗霄山片区扶贫开发重点县。这是国家扶贫开发战略的重大创新，必将有力推动我县社会经济等各项事业快速发展。

　　二、中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)解读

　　中央扶贫开发工作会议确定了新十年扶贫开发工作的总体目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保连片特困地区到2020年与全国人民同步进入小康。与过去的扶贫工作相比，扶贫的方向发生了重大改变，由过去的扶贫工作重点县转移到连片特困地区，由过去的单个部门扶持转移到多部门、多层次、多领域的立体化、多维化扶持，具体概括为“五个一”即：划定一条线、锁定一群人、圈定一批主战场、确定一种衔接关系、制定一套特殊政策，最终形成政策多维化、部门多维化、层次多维化的扶贫工作的格局。

　　(一)划定一条线。这条线就是国家扶贫标准线，也叫国家贫困线。国家贫困线的确定大致经历了三个阶段。2001年扶贫标准是852元，2009年是1196元。这次会议中央以农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。按现行汇率计算，差不多是“1天1美元”，比世界银行计算的所谓通行国际标准还高出一截。新标准比过去的1196元提高90.4%，扶贫对象由2010年的2688万上升到1.28亿人，占农业在籍人口的13.4%。扶贫标准的大幅提高，充分体现了党中央、国务院对农村低收入人口的深切关怀，表明了中央领导集体把发展成果惠及全体人民的政治意愿。

　　(二)锁定一群人。这一群人就是收入低于国家贫困标准、有劳动能力的农业人口，最终形成“生存靠低保，发展靠扶贫”的工作机制。(“低保一家一卡、扶贫一人一策”的工作格局)

　　(三)圈定一批主战场。这一批主战场就是14个连片特困地区，这14个连片特困地区就是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和已经实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州14个连片特困地区作为新一轮扶贫攻坚的主战场。在这个主战场中央要求按“片为重点，工作到村，扶贫到户”的工作机制，多层次、多渠道参与扶贫开发事业。逐步形成专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的大扶贫工作格局。

　　(四)确定一种衔接关系。这种衔接关系就是实行扶贫开发政策和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。从而确立“扶贫促进发展，低保维持生存”的工作定位。(农村低保和农村扶贫对象识别，属于扶贫对象的由扶贫部门审批，属低保对象的由民政部门审批。实现农村低保制度和农村扶贫开发政策全覆盖，保证低保对象能够及时领取最低生活保障金，保证扶贫对象能够及时得到针对性的、个性化的扶贫政策支持。)

　　(五)制定一套特殊政策。这套特殊政策包括八个方面的政策措施。

　　一是财政支持政策。

　　——加大中央财政均衡性财政转移支付力度。提高转移支付系数，增加转移支付额度。据省财政厅、省扶贫办初步统计上一轮国扶县到县各类扶贫资金约5个亿。

　　——中央财政有关专项转移支付向片区县重点倾斜。

　　——中央财政加大对基础设施建设项目贷款的贴息扶持。

　　——中央财政专项扶贫资金新增部分全部用在连片特困地区。

　　——逐步提高基层干部、教师、医务人员、技术人员工资收入水平。

　　——从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。

　　二是税收优惠政策。

　　——对片区县享受西部大开发税收政策。属于国家鼓励类产业类企业，减按15%税率征收企业所得税。

　　——企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”政策。

　　——对片区县属于国家鼓励发展的内外资项目，进口自用设备，按合同随设备进口的技术及配套件，在政策规定范围内免征关税。

　　三是金融服务政策。

　　——支持有条件的县设立地方性银行。

　　——深化农村信用社改革，支持发展村镇银行，培养贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。

　　——大力发展扶贫小额信贷。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入。

　　——鼓励和支持县域金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。

　　——加大对中小企业的金融支持。

　　——鼓励保险机构发展特色农业保险和小额扶贫保险。

　　四是投资倾斜政策。

　　——中央投资向农业产业、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。

　　——国家有关部门专项建设资金投入向片区倾斜，提高对公路、铁路、水利等建设项目投资和农村小型基础设施建设补助标准。

　　——中央安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。

　　五是产业扶贫政策。

　　——实施差别化产业扶持政策，重点支持旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环保型产业发展，在投资管理上予以优先考虑，在用地、信贷等方面优先给予政策倾斜。

　　——加大特色产业品生产基地和商贸流通体系建设的支持力度。

　　——支持符合条件的旅游业发行企业债券，设立片区旅游业投资基金。

　　六是土地使用政策。

　　——完善建设用地审批制度，保障区域发展重点工程建设用地。

　　——土地利用年度计划指标向片区倾斜。

　　——新增建设用地指标要优先满足易地扶贫搬迁和生态移民建房需求。

　　——规范农村集体土地流转试点，深化集体林权制度改革，保障农民合法权益。

　　七是生态环境政策。

　　——继续实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化治理等重点生态修复工程。

　　——对贫困村具有水土保持的生态林进行补偿。

　　八是人才保障政策。

　　——加大中央和国家机关、国有企业、军队系统等单位对片区的定点扶贫，实现对片区县全覆盖。

　　——省市党政机关和企事业单位对片区的定点扶贫要帮扶到乡，工作到村。

　　——建立人才交流机制，中央和省级定点扶贫有关单位与片区进行双向人才交流，定期选派干部挂职锻炼。

　　三、中办发[2013]25号文件主要精神

　　(一)25号文件的出台背景

　　中办发25号文件《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》是指导当前和今后一段时期推进扶贫开发工作的纲领性文件，它的颁布实施，标志着我国扶贫开发进入了精准扶贫的新阶段。要认真把它学习好、领会好、贯彻好，首先应对其来龙去脉、前因后果进行必要地了解。只有这样，才能做到“知其然，知其所以然”，真正弄清中央为什么要出台25号文件。通过学习与思考，我认为这个文件出台的背景可以概括为三句话：第一句话是形势所迫，第二句话是问题倒逼，第三句话是领导催生。

　　(1)形势所迫。从1949年到2010年，我国扶贫开发虽然经历了不同的阶段，采取了不同的措施，取得了巨大的成就，提前实现了联合国千年发展目标的相关任务。但这个时期扶贫开发的主要任务、主要精力是致力于解决农村贫困人口的温饱问题。2011年，中共中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，2012年党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，强调深入推进扶贫开发。与过去相比，目前我国扶贫开发的形势任务发生了重大变化，扶贫工作已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。这个阶段的突出特征就是，扶贫开发的形势仍然严峻，具体表现在三个方面：一是任务很重。按照2300元的国家扶贫标准，全国贫困人口还有1.22亿，接近英、法两国人口总和。2012年我国贫困地区农民人均纯收入仅为全国平均水平的58%，而且发展差距扔呈扩大趋势。贫困地区发展滞后的问题没有根本改变，基础设施、公共服务水平与全国其它地区的差距依然突出。二是难度更大。经过几轮扶贫攻坚，现在剩下的贫困区域和人口都是一些难啃的“硬骨头”，自然条件差，自我发展能力弱，特别是国家确定的14个连片贫困地区的生产生活依然十分困难，缺少增收门路，脱贫成本高，脱贫难度大。三是要求更高。过去由于贫困面比较广，所采取的是粗放式扶贫，现在强调的是精准扶贫，这给扶贫开发工作提出了新的更高要求；过去扶贫主要是解决生存问题，现在扶贫主要是解决发展问题，重在增加收入，扭转发展差距扩大趋势；过去扶贫工作相对单一，主要是解决温饱，现在扶贫工作变成了一项综合的复杂的系统工程，既要巩固温饱成果，又要加快脱贫致富步伐，既要改善生态环境，又要提高发展能力，既要缩小发展差距，又要实现全面小康，扶贫开发面临着巨大的压力、挑战和考验。习近平总书记指出“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区”。适应新形势，迎接新挑战，完成新任务，需要出台文件制度，创新工作机制。

　　(2)问题倒逼。我国扶贫走过了光辉的历程，取得了巨大成就，积累了宝贵经验，为世界减贫事业做出了重大贡献。但随着形势的发展，也存在一些突出的矛盾和问题。如在片区扶贫攻坚上：“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制存在中央政府与地方政府职责不够明确的问题，片区管理容易出现空档；工作重心难下沉，有的地方偏重于区域发展，热衷于大型项目和城镇建设，忽视了对贫困户的直接帮扶；行业扶贫难落实，虽然明确了行业部门牵头联系片区工作，但限于部门职责，推动其它部门落实扶贫规划任务难度比较大。在资金使用管理上：有的地方扶贫资金使用针对性不强，存在“撒胡椒面”的情况；金融服务不完善，贫困群众贷款难；民间资金难进入；资金监管不到位。在实施扶贫开发中存在：扶贫对象识别不准、底子不清、情况不明，有的地方甚至连谁是贫困人口、分布在哪里、怎样才算脱贫都不清楚，结果该扶贫的没扶、不该扶的扶了，该脱贫的没脱、还没脱贫的却“被脱”了；扶贫责任不明确、考核体系不完善、考核机制难执行，结果是干好干坏一个样，“年年扶贫，年年扶现贫”；产业开发中存在“扶富”不“扶贫”的现象。这些矛盾和问题，倒逼着我们必须改进方法、创新机制，出台新的文件制度加以解决。

　　三是领导催生。新一届中央领导集体关注扶贫、指导扶贫、推进扶贫的力度达到了前所未有的高度。习近平总书记高度重视扶贫开发工作，党的十八大以来多次深入贫困地区调研，就扶贫开发工作发表了一系列重要讲话，深刻阐明了新时期我国扶贫开发的重大理论和实际问题，形成了新时期我国扶贫开发的六大战略思想，即：扶贫是社会主义本质要求的思想、两个“重中之重”的思想、改革创新的思想、科学扶贫的思想、精准扶贫的思想、内源扶贫的思想。李克强总理先后多次深入贫困地区地调研，两次主持召开国务院常务会议，听取扶贫工作，强调减贫是衡量发展的重要标志，要求打好扶贫开发攻坚战。在今年两会上习总书记强调：“干部要看真贫、扶真贫、真扶贫，把扶贫开发工作抓紧抓紧再抓紧、做实做实再做实。”李克强总理在今年政府工作报告中提出“向贫困宣战，决不让贫困代代相传。”这充分显示了党中央、国务院带领全国人民战胜贫困、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的政治责任、历史担当和坚强决心。要将中央领导关于扶贫开发的战略思想、指示精神逐一贯彻落实到工作实践中，需要一个强有力的文件予以规范和保障。因此说，中央领导的高度重视和直接指导，既增强了大家做好扶贫开发工作的责任感、使命感和紧迫感，又催生了25号文件的起草和出台。

　　(二)25号文件的核心内容

　　中央25号文件由4个部分组成。第一部分，导语。第二部分，深化改革，创新扶贫开发工作机制，明确提出创新“六大机制”。第三部分，注重实效，扎实解决突出问题，针对制约贫困地区发展瓶颈问题，部署了“十项重点工作”。第四部分，加强领导，确保各项措施落到实处。整个文件以改革创新为主题，以推进扶贫工作为主线，以解决制约贫困地区发展和贫困农民脱贫致富的突出问题为目的，通篇贯穿了我们党民生为本、天下为公的执政理念，坚持解放思想、实事求是的思想路线，展现了锐意创新、与时俱进的政治勇气和全心全意为人民服务的宗旨情怀。结合25号文件内容，我着重谈谈“六大机制”和“十项重点工作”。

　　(1)关于“六大机制”创新

　　一是改进贫困县考核机制。改进贫困县考核机制的着眼点，就是解决县级层面扶贫工作责任落实的问题。其核心要求：①由主要考核国内生产总值转向主要考核扶贫工作成效，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县，取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。②研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。

　　二是建立精准扶贫工作机制。主要是解决“扶谁”的问题，落实扶真贫。核心要求是：①依据国家制定的扶贫对象识别办法，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立扶贫信息管理系统。②深入分析致贫原因，逐村逐户地制定帮扶措施，集中力量予以扶持，确保在规定时间内达到脱贫目标，并实现动态调整。

　　三是健全干部驻村帮扶机制。主要是解决“谁扶”的问题，落实真扶贫。其核心要求：①在现有工作基础上，普遍建立驻村工作队(组)制度，分期分批实现驻村帮扶全覆盖，落实帮扶责任人，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。②落实保障措施，建立激励机制，实现驻村帮扶长期化、制度化。

　　四是改革财政扶贫资金管理机制。主要是解决扶贫资金针对性和实效性不强的问题。其核心要求：①各级政府逐步增加财政专项扶贫资金投入，项目资金要到村到户，直接用于扶贫对象。②资金分配以工作考核和扶贫绩效为导向，探索竞争性分配方法。③简化资金拨付流程，下放项目审批权限。④以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资源，解决突出问题。⑤积极探索政府购买公共服务做法。⑥加强资金监管，强化地方责任，加大违纪违法行为惩处力度。

　　五是完善金融扶贫机制。主要是解决贫困地区农业企业、农民合作社和农民贷款难的问题。其核心要求：①充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。②引导商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。③加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额信贷公司和贫困村资金互助组织。④完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，大力提升扶贫贴息贷款规模。⑤推动金融机构网点向贫困乡(镇)和社区延伸，改善农村支付环境。⑥加快信用户、信用社、信用乡(镇)建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。

　　六是创新社会参与机制。主要是解决社会扶贫机制不健全、社会扶贫效果体现不充分的问题。其核心要求：①充分发挥定点扶贫、东西扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。②支持各民主党派中央、全国工商联，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。③建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。④全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。⑤支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。

　　(2)关于“十项重点工作”

　　一是村级道路畅通工作。加大对贫困地区农村公路建设支持力度，加强安全防护设施建设和中小危桥改造。

　　二是饮水安全工作。优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，确保农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。

　　三是农村电力保障工作。与易地扶贫搬迁规划相衔接，加大农村电网升级改造工作力度。到2015年，全面解决无电人口用电问题。

　　四是危房改造工作。到2020年，完成贫困地区存量农村危房改造任务，解决贫困农户住房安全问题。

　　五是特色产业增收工作。积极探索企业与贫困农户建立利益联结机制，促进贫困农户稳步增收。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。

　　六是乡村旅游扶贫工作。加强贫困地区旅游资源调查，围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区的辐射作用，带动农户脱贫致富。

　　七是教育扶贫工作。全面实施教育扶贫工程。科学布局农村义务教育学校，保障学生就近上学。

　　八是卫生和计划生育工作。进一步健全贫困地区基层卫生计生服务体系，加强妇幼保健机构能力建设，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。

　　九是文化建设工作。加强贫困地区公共文化服务体系建设，提高服务效能，积极推进公共数字文化建设。

　　十是贫困村信息化工作。推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。

　　综上所述，认真分析，前“三项机制”是明确职责，实现重心下沉，增强扶贫工作针对性。后“三项机制”是要实现资源整合，形成合力，提高扶贫工作效益。扶贫“十项重点工作”则是群众最盼望、最关心、最需要帮助解决的具体困难。增强扶贫开发工作的针对性，提高实效性是精准扶贫的根本要求。因此，创新“六大机制”，解决“十项重点工作”，其实质就是要实施精准扶贫。

　　2014年5月5日

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/8894db9152d380eb63946d84.html