自 考 本 科 生 毕 业 论 文

论文题目对我国户籍制度改革的思考

作者姓名 王莹

专 业 名 称行政管理学

准 考 证 号 102712153314

指 导 教 师 张 伟

2016年2月 10日

对我国户籍制度改革的思考

【内容摘要】户籍制度的改革一直是人们关注的焦点，以这次的改革为论文的主要内容。当代中国的户籍制度是计划经济体制的最深印痕，已经成为经济社会发展的桎梏，迫切需要进行改革，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。而改革要依据经济的发展 ,适时、适量、适度的进行 。这次改革最大的一个特点，就是它是一场自上而下的改革。

【关键词】户籍制度 ；改革

目 录

一、户籍制度简介 1

（一）户籍制度的概念 1

（二） 我国的户籍制度的历史形成与发展 1

1.自由迁徙期 1

2. 严格控制期（“农”与“非农”二元格局确立） 2

3.半开放期（实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开） 2

4.改革探索期 2

二、我国户籍制度和其他发达国家的户籍制度的对比分析 3

（一） 其他发达国家的户籍制度现状 3

1.日本的户籍管理 3

2.加拿大的户籍管理 4

（二）我国户籍制度改革内容 4

1.进一步调整户口迁移政策 4

2.创新人口管理 4

3.切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益 4

4.切实加强组织领导 4

（三） 对比分析制度之间存在的差异以及带来的不同影响 5

1.与日本户籍制度的差异 5

2. 与加拿大户籍制度的差异 5

三、分析我国户籍制度改革的必要性 6

（一）分析传统的户籍制度严重制约国家发展 6

（二）传统的户籍制度造成的具体社会现象 6

1.传统的户籍制度造成城乡居民身份的不平等 6

2.造成城乡居民机会的不平等 7

四、 户籍制度改革对整个国家发展的影响 7

（一）促进社会公平 8

（二）促进经济增长，成为下一轮中国经济企稳回升的动力 8

（四）促进劳动力资源优化配置 8

（五）引起房地产市场需求扩张，未来可能出现分化 8

五、改革规划和户籍制度改革的意义 8

（一）改革规划 8

（二）改革的意义 9

六、结论 10

参考文献 11

致谢 12

正文

户籍制度是一项基本的国家行政制度。中国历史上的户籍制度是与土地直接联系的，以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。

一、户籍制度简介

（一）户籍制度的概念

户籍制度，也就是户口制度，是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径，所以，历代王朝都沿袭着这一制度。

（2）我国的户籍制度的历史形成与发展

自新中国成立至今，我国的户籍制度伴随着社会、政治、经济等诸多因素的发展，经历了巨大的变迁。从早期自由流动的粗放式管理，到后来的严格监管、绝对控制，再到逐渐控制松动、强化管理，直至现在的户籍制度改革、推进城镇化进程。依据我国各个时期户籍制度的特点，将户籍制度大致归为4个发展阶段。

1.自由迁徙期

  1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。

在这一时期内，我国户籍管理制度最显著的特点就是粗放式管理、居住自由、迁徙自由。同时，户籍管理模式相对简单，管理职能也相当单一，只是单纯的人口信息登记及人口数据统计。

2.严格控制期（“农”与“非农”二元格局确立）

  1958年１月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。1964年８月《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

3.半开放期（实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开）

  1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年９月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

4.改革探索期

  2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

2014年7月30日，正式发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

二、我国户籍制度和其他发达国家的户籍制度的对比分析

（1）其他发达国家的户籍制度现状

1.日本的户籍管理

日本的户籍管理历史悠久，户籍制度也相对完善，日本户籍管理的最根本依据是《户籍法》，自1871年颁布至1947年，先后修订三次，经过不断的修改和完善，日本的户籍管理制度趋于合理化、科学化。

（1）日本的户籍制度始于明治元年10月，京都政府制定“京都府户籍仕法”，明治2年，该法正式颁布实施，全国各府县以此法为蓝本开始进行户籍编成，以“户”为基本单位。

（2）日本宪法规定，公民拥有迁徙自由，其户籍管理制度的显著特点是“户口随人走”。

（3）日本户籍法规定，国民在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，成人后则完全自由。

（4）日本的“住民票”标有公民的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。公民在接受义务教育、办理国民健康保险、国民年金保险（退休金保险）、登记纳税、登记选举人或候选人等，都需要先出示“住民票”。

（5）公民在迁出某地时，需要到当地政府办理“住民票”迁出证明，注明迁出原因（如上学、就职、结婚等）和计划前往地址；搬入新住址后，必须在14天之内到新住地政府办理迁入登记，此时需要携带迁出证明、国民健康保险证等，办理户籍接转与登记手续。

2.加拿大的户籍管理

加拿大的户籍管理是通过出生证、公民资格卡、健康卡、驾驶证、信用卡和社会保险卡而进行的，整个户籍管理系统，就是将以上6种证件的信息系统整合而成。出生证详细记录家庭内部血缘关系的信息，与中国户口的作用相似，具有中国户口本证明家庭身份的功能。社会保险卡，人们统称的“绿卡”，可以用来永久性居民资格，其作用更接近中国的公民身份证，但其范围小于后者，主要用于就业、政府发放失业津贴和养老金等方面。公民资格卡是加拿大公民身份的标志，另外还可以用于选民登记。

（二）我国户籍制度改革内容

这次的改革是一种整体性的而不仅仅只是户口的系统改革。改革涉及到户口，涉及到居住证，信息管理等多个方面，所以它是一场全方位的改革，是一种整体构建。

1.进一步调整户口迁移政策

(1)全面放开建制镇和小城市落户限制。

(2)有序放开中等城市落户限制。

(3)合理确定大城市落户条件。

(4)严格控制特大城市人口规模。

(5)有效解决户口迁移中的重点问题。

2.创新人口管理

(1)建立城乡统一的户口登记制度。

(2)建立居住证制度。

(3)健全人口信息管理制度。

3.切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益

(1)完善农村产权制度。

(2)扩大基本公共服务覆盖面。

(3)加强基本公共服务财力保障。

4.切实加强组织领导

(1)抓紧落实政策措施。

(2)积极做好宣传引导。

（3）对比分析制度之间存在的差异以及带来的不同影响

1.与日本户籍制度的差异

日本是经济发达国家，但人均自然资源稀缺，户均耕地面积狭小，兼业农广泛存在，公民的社会行为部分的收到儒家文化的影响，与中国各方面情况相似，但却比较成功地实现了工业化与城市化的同步发展。目前，城市人口比重高达74%，而未出现广大发展中国普遍存在的过度城市化病。日本同意实行户籍制度，但不具备中国户籍制度调控城市化人口流向和流量的阀门功能。日本的住民票也是用来确认 居民的常住地，只要满足一定的居住年限并拥有固定职业则可申请登记，在我国，暂住证与住房票相似，都是按照外来居住时间和就业情况来发放，都采取先进住后申请，无须审批，在某地居住时间超过一年以上。但两证持有者的身份地位在两国相差悬殊。与住民票的居民身份相近的是中国持有当地户口的居民，但是办理糊糊口却要采取严格而复杂的先批准后住进方式，除了毕业分配和人员调动等少数情况外，迁入城市，尤其是大城市的普通外地就业人员，几乎不可能获得所在城市的户籍。这是日本户籍制度不具备的中国特色。由以上分析可见，日本户籍制度与中国相比，更有利于形成一个公民户籍地位平等，结果完整的社会。

2.与加拿大户籍制度的差异

加拿大与中国户籍制度的差异主要变现为；第一，前者分工明确，功能专一的多项制度安排的组合，而后者分工模糊，多功能复合型的单项制度安排，例如，加拿大分设四卡两证，来实现中国户口与身份证的相似功能。第二，加拿大的公共治安机构，不需掌握公民详尽的情况看，而中国的公安部门却需要依靠户口来提供详尽的公民信息，以维持治安。第三，加拿大永久性居民可在全国范围内自由选择居住地，无需办理迁转手续，中国永久性居民迁往别处，必须办理户口迁移手续，否则，也要求办理暂住证。由此可见，中国的户籍管理制度与欧美发达国家之间差异性超过了相似性。这主要是由于中国实行社会主义制度，曾经采取计划经济体制，又受到千年积淀的传统社会制度和文化影响所致。

通过对两个发达国家的户籍制度的描述以及我国与它们的户籍制度之间的比较分析，可以看出，不同国家的户籍制度是与国家的经济体系、国民情况密不可分的，公民的生活状态、生存需求都会直接影响到国家户籍管理的形态与模式，同时完善的户籍制度也不是一朝一夕可以形成的，都是经历社会发展的锤炼和时间的考验。而我国的户籍制度改革尚在不断摸索的时期。从个人的角度出发，我觉得在这一时期，借鉴一些先进而适用的户籍管理模式和完善的户籍管理制度是具有积极意义的。

三、分析我国户籍制度改革的必要性

（一）分析传统的户籍制度严重制约国家发展

第一，削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场，“城市关门”现象出现，抑制了劳动力、人才的自由流动。

第二，阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。

第三，遏制了消费市场的进一步发展。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。

第四，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。与住房、消费（如购车）、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。

第五，不能对中国的人口流动进行有效的管理。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。

第六，户口管理使中国公民具有不同身份。如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利，以及充足的就学和就业机会，这也是当前户口管理所受非议最多的方面。

（二）传统的户籍制度造成的具体社会现象

1.传统的户籍制度造成城乡居民身份的不平等

80年代，作家路遥写了一部小说《人生》，我读过这部作品，里面的主人公高加林的爱情的悲剧和凄惨遭遇，说起来与二元制户籍制度是脱不了干系的。从个人能力上，高加林不输给任何一个城里人，但却没有城里人那张户口卡，所以说高加林的命运几乎是命定的。放在今天，政策放宽，制度改革，高加林人生轨迹改变的途径有很多。所以说城乡二元制户籍制度是以牺牲农民的利益而保障城市居民利益为前提的，造成了城乡社会成员的社会身份不完全平等的事实

2.造成城乡居民机会的不平等

城乡之间的机会不平等表现在医疗、教育各方面，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住，在居住地申领居住证。”“居住证持有人却不能享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；也不能享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，最具体的就是随迁子女不能在当地参加中考和高考的资格。江苏省一位韩先生，一直在上海从事司机的工作二十年，在上海出生的儿子，一直在上海接受教育，但是小学毕业以后，由于都不是上海户口，加上户籍制度的限制，随迁子女不能在上海参加中考的资格，所以不得不回到老家读初中，父母为了生活选择继续留在上海工作，十三四岁的孩子面临是在老家与爷爷奶奶一起生活。从这样的案例中，传统户籍制度让一些居民受到不平等的待遇，造成了居民在社会地位上不平等，机会上的不平等。

传统户籍制度给公民带来的不便和不公平，无需再举例说明，城乡二元制户籍制度在证明公民身份，报站公民合法权益，提供人口资料，维护社会治安秩序，保持社会长期稳定的功能上有着不可磨灭的贡献，但是，我们也应该承认这一时期的户籍制度存在不足与缺陷！

4、户籍制度改革对整个国家发展的影响

在计划经济体制下，我国形成了以非农业和农业户口区分城乡居民为主要特征的户籍管理制度，户籍制度在加快工业化、维护社会秩序等方面发挥着重要作用。现在深化户籍制度改革，从而影响了中国的各个方面的发展，促进经济社会快速发展，城镇化进程加快，城乡流动人员增多，其次对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速，必将有力推动我国经济社会持续健康发展。

（一）促进社会公平

改革传统户籍管理制度，统筹就业、教育、医疗、养老、住房保障等方面的配套改革和发展，将使更多城乡居民享受日益均等化的基本公共服务，更好地分享经济社会发展成果，拥有更好的社会保障和发展机会，促进社会公平。

（二）促进经济增长，成为下一轮中国经济企稳回升的动力

户籍制度改革，将促进劳动力加速从低效率的农业部门向城镇高效率的二、三产业转移。一方面，有利于增加农民收入、促进现代农业发展;另一方面，大量农业转移人口市民化，消费倾向和消费结构将发生变化，购买力和对工业品的需求将大幅提升，形成了巨大的消费需求，还产生基础设施和住宅等方面的巨大投资需求，从而为经济增长提供强劲动力，促使经济增长由过多依靠外需转向内外需协调拉动。这也有利于优化经济结构，提高经济发展质量。给中国下一阶段经济增长带来动力。

（三）促进城镇化

加快城市化进程和部分人口流入地的城市人口扩张。 　

（四）促进劳动力资源优化配置

户籍制度改革，现代市场体系将得到发展和完善，化解劳动力就业的结构性矛盾，提高劳动力资源配置效率，促进我国加快从人口大国转变为人力资源强国，进一步释放人口红利和改革红利。

（五）引起房地产市场需求扩张，未来可能出现分化

大城市和特大城市住宅需求增加快，而三四线城市房地产市场需求增长疲软，过去过度投资现象仍需相当长时间消化，不排除部分城市泡沫破裂的现象。

五、改革规划和户籍制度改革的意义

（一） 改革规划

当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，其着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍才有可能彻底瓦解。同时还必须明确，户籍改革的最终目的不仅是还农民以迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是使他们获得自由发展的可能，赋予他们与城镇居民竞争的能力。因此只有不断夯实经济基础、稳妥推进城镇化建设，缩小城乡差距，努力提高农村劳动力的个体素质与能力，实现社会的全面发展与进步，才有可能使我国户籍制度以及由其带来的一系列问题得到最终解决。

尽快废除户籍制度，代之以身份证管理，建立国民信息系统。也就是把户口电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统即国民信息系统中来，包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的纪录等等。按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系;同时将个人档案电子化、透明化，进入身份证管理系统中，供全社会有条件地查询，打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。

到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现１亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

（二）改革的意义

一是从身份社会迈向国民社会。在现代国家，国民的唯一身份标识是“公民”。户籍改革的本质，是取消“身份”限制，打破城乡分割的“身份”二元结构，以统一的公民资格实施国民待遇。取消农业户口与非农业户口的二分，城乡公民在居住地统一登记为“居民”，这使半个多世纪以来形成于计划经济时代的旧身份标识不复存在，这是历史性的进步。

二是从固化社会步入流动社会。改革开放30多年来，我国形成了大规模人口迁徙和流动，截至今年6月底，外出农民工1.74亿，它大大激发了社会活力，促进了社会经济发展。但旧的户籍制度制约着进一步的社会流动，对农业人口转移、农业现代化和新城镇化都构成体制性障碍。其最大负面，是在城市与乡村之间筑起一道隔离，形成固化的城乡“二元经济”模式，阻碍了各种社会资源和经济要素的自由流动和更有效率的配置。

三是从权力社会走向权利社会。《意见》把“依法保障公民权利”置于突出位置，“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”，“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，“保护农业转移人口的集体财产权、收益分配权和流转土地承包经营权”，“保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利”，成为整个户籍制度改革的基本理念和规定动作。公民权利的扩展程度，能清晰地反映出一个社会的文明状况。将公民权利置于社会治理的中心点上，是现代社会区别传统社会的一个重要标志。以户籍改革为新起点，社会治理步入以实现公民权利为重心的新型管理形态，反映了社会文明进步的脚印。

六、结论

当前，中国的户籍制度改革还处在地方各自的探索阶段，未来还有漫长的路要走。但我认为只要我们明确了方向，即不断减少户籍所附加的利益，缩小乃至消除城乡差别，并做好综合配套改革的充分准备，那么，中国一定能最终实现城乡一体的户籍制度，实现人口的自由迁移，真正消除户籍歧视与不平等的现象。争取建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

参考文献

[1]殷志静、郁奇虹，《我国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年出版。

[2]王新华，《日本户籍法》，人民公安大学，2003年出版。

[3]王威海，《中国户籍制度：历史与政治的分析》，上海文化，2006年出版。

[4]张雷，《当代中国户籍变革的风雨历程》，中国人民公安大学出版社，2009年出版。

[5]王美艳、王文录：《论户籍制度改革的历程与展望》，《广东社会科学》2008年第6期。

[6]袁刚：《户籍的性质、历史与我国户籍制度改革》，《学习论坛》2008年第5期。

致谢

经过一段实践的反复修改以及在张伟老师的指导下，我的论文才得以完成。张伟老师严谨的治学精神，精益求精的工作作风。深深地感染和激励着我。从课题的提纲和正文的结构，到最后的定稿，老师都始终给予我细心的指导和不懈的支持，在此向张伟老师以及学院的各位老师和领导致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

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