论诚信原则的行政法意义

摘要法律上的诚信原则是道德规范法律化的体现，诚实信用是产生于道德观念的一个法律原则，随着法学的不断发展，它已由私法领域进入公法领域。诚实信用原则取得了行政法基本原则的地位，成为规范政府行为的一个基本准则。它是现代各国公认的调整法律关系尤其是民事法律关系的一项基本原则。当前我国政府管理日益复杂，诚信原则以实践法治为宗旨，具有高度抽象特征，它对行政法有积极的调整作用，对于政府的监督管理，节约行政机关的成本，平衡公私利益，充分实现行政法领域的公平与正义具有十分重要的意义。本文通过探讨诚实信用原则的发展历史，诚实信用原则适用于行政法的基本理论依据，提出诚实信用原则的行政法内涵，指出诚实信用原则在行政法中的地位，从而论证诚信原则在行政法中的重要意义。

　　关键词行政法 诚实信用原则 法律关系

　　作者简介：刘佳，中国矿业大学文学与法政学院硕士研究生，研究方向：经济法。

　　中图分类号：d912.1 文献标识码：a 文章编号：1009-0592(2011)04-025-02

　　一、诚实信用原则的发展历史

　　诚信原则首先确立为私法领域的“帝王条款”。法律上的诚信原则最先起源于罗马法，罗马法是以契约内容为核心的私法。在罗马法中，有诚实契约和诚信诉讼。诚实契约的债务人不仅要承担契约规定的义务，而且要承担诚实、善意的补充义务。在诚信诉讼中，承审员不受契约字面含义的约束，可根据当事人的真实意思对契约文字进行解释，并可根据公平原则对当事人的约定进行干预，以消除某些约定之不公正性，按照通常人的判断标准增加或者减少当事人所承担的义务。诚实信用原则正是针对罗马法的善意和平衡观念，以及基于契约所具有的自由平等、公平合理和利益交换的特征而逐步产生和得以应用的。

　　二、诚信原则适用于行政法的理论依据

　　诚实信用原则是罗马法以来各国立法和执法实践发展所共同认同的观念。起源于私法领域的诚实信用原则正在成为公法和私法领域共同使用的法律原则。早期的行政法学理论认为，诚实信用原则是适用于民事法律关系的一个基本原则，规范的是平等主体之间的权利和义务关系。行政法属于公法的范畴，调整领域和遵循的原则与私法不同，诚实信用原则不能纳入行政法领域。但是行政法作为公法范畴，许多规定存在着不完善的现象，需要借助私法某些原则来补充。1926年，德国行政法院就判决使用类推理论承认诚信原则适用于行政法。此外，日本也都积累了很多诚信原则适用于政府管理领域的司法判例。

　　三、诚实信用原则的含义

　　（一）私法中的诚信原则

　　比如我国《民法通则》明确确立了涵盖全部民事关系的诚实信用的原则。其第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。由此，诚实信用原则就适用于“一切权利的行使和一切义务的履行”。

　　（二）民法中的诚信原则

　　诚实信用原则已经成为私法和公法的共同原则。对于诚信原则的内涵，许多学者都有其不同的见解。一般认为，诚实信用原则的基本含义是，当事人在市场活动中应讲信用，恪守诺言，诚实不欺，在追求自己利益的同时不损害他人和社会利益，要求民事主体在民事活动中维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡。对行政法诚信原则的内涵作出规范性定义存在着很大困难，因此，需要密切联系民法诚信原则的内涵予以研究。

　　民法中的诚信原则主要包括：

　　1．民事主体在民事活动中要诚实，不弄虚作假，不欺诈，进行正当竞争；民事主体应善意行使权利，不以损害他人和社会利益的方式来获取私利。

　　2．民事主体应信守诺言，不擅自毁约。信守承诺是诚实善意的一种表现形式，体现了行为当事人对于自己行为承担后果的责任意识。缔结契约并实施，能够节省交易成本，体现了社会成员的互信互利关系。

　　民事法律制度中可以体现诚信原则的信守诺言的要求有：权利失效等。

　　3．民事主体应严格按法律规定和当事人的约定履行义务，兼顾各方利益。要求在法律交往中，要平衡当事人之间的各种利益冲突和矛盾，以及当事人的利益与社会利益之间的冲突和矛盾，从而避免出现利益分配严重不均的情况。

　　民事法律制度中可以体现诚信原则的公平合理的要求有：情势变更原则等。

　　（三）诚信原则的行政法内涵

　　诚实信用原则是私法和公法的共同原则。所以，诚实信用原则所包含的各种规范要求同样适用于其他法律范围。将诚实信用原则纳入行政法领域，在原则的内涵上也包括民法中诚信原则所具有的特征，包括诚实信用、信守诺言以及公平合理、兼顾各方利益等。从这个方面来说，诚实信用原则的行政法意义也可以归纳为这三个方面。但在具体要求上，二者之间也存在一定差异。

　　1．适用特点。首先，在民事法律关系中，民事主体的法律地位是平等的，当事人之间要建立法律关系必须双方意思一致，所以诚实信用、信守诺言以及公平合理、兼顾各方利益对双方当事人都适用。但在行政法律关系中，行政机关代表国家行使权利，处于强势地位，而行政相对人处于被支配的地位，因此诚实信用原则必然会出于保护行政相对人的利益而有所偏重。要实现行政执法的公平正义，诚实信用原则必须是针对行政机关提出，而非针对行政相对人。其次，在民事法律关系中，法律行为多以契约形式出现，绝大多数属于双方或者多方行为；而在行政法律关系中，行政行为是国家意志的体现，单方就可引起法律关系的变动。所以，行政法中的诚实信用原则调整的对象与民法中是不同的。以上可以看出，虽然诚实信用原则同样适用于民法和行政法，但是根据民法和行政法的区别，诚信原则在行政法的适用中应当有其自身特点。

　　2．行政法诚信原则的基本内涵。诚信原则不仅应当是指导政府与公民关系的根本准则，也应是规范和调整行政机关与公民个人关系之指导原则。因此，在行政法中，诚信原则的基本内涵是：

　　（1）行政机关的活动必须以维护社会公共利益和保障相对人的正当权益为基本出发点和行政目的。诚信原则的诚实善意对于行政机关提出了具体要求，实现维护公共利益的目的是行政权行使的出发点，但是同时要顾及相对人的权益。在行政法律关系中，对于相对人正当权益的维护也是为了实现维护公共利益。行政机关以维护公共利益为出发点，实际对于行政机关是维护私利。诚实信用原则对于禁止政府滥用职权、以权谋私，具有十分重要的意义。

　　（2）行政机关和相对人应保证意思表示的真实、全面、明确。这也是诚信原则诚实善意要求的体现。要求行政机关应该保证意思表示的真实、明确，而不能含糊其辞，模棱两可。只有在执法中做到意思的明确真实，才能稳定行政管理秩序，提高相对人对于行政机关的信任。对于提高执法效率，推行政府的政策都有着重要意义。

　　（3）行政机关应当及时行使行政职权，超出合理期限构成违法行政。行政机关是以实现维护公共利益为出发点的，因此，提高工作效率十分重要。行政机关在执法时应该避免出现部门职责混淆、推脱责任等行为，应当在法定或者合理的期限内及时的作出行政行为。如果行政机关的公权利在一定期间内未行使，将丧失该权利。

　　（4）行政机关和相对人都应当言而有信，不得出尔反尔，反复无常。这是诚信原则的信守诺言要求的体现。行为主体要对自己的行为和承诺负责，不得出尔反尔，朝令夕改。相对人出于对政府的信任，减少了政府执法中的摩擦，提高了政府的办事效率。因此，政府也应当保护相对人的善意期待，兑现作出的承诺，并保证已经作出的行为的效力。同时，对于相对人作出承诺的行为也有同样的要求。行政机关和相对人之间的和谐信任关系，对于维护良好的公共管理关系具有重要意义，因此，相对人也要言而有信，不作虚假陈述，对自己的承诺负责。这对于节约政府开支，从根本上有利于公民的权利，因为政府的开支绝大部分来源于税收。

　　（5）行政机关在行使职权时应当注意平衡公共利益和私利，保证行政决定的公平合理，相对人也应及时提出权益主张。这是诚信原则的公平合理，兼顾各方利益要求的表现。诚信原则在平衡当事人之间的利益以及当事人与社会之间利益冲突，实现社会公平正义方面起着越来越重要的作用。诚信原则要求实现利益分配的公平合理，所以需要在各方利益中进行取舍，平衡各方利益。在行政法律关系中，突出表现为公益和私益的平衡。诚信原则，为实现两种利益的双赢提供了理论依据和实践标准，对于实现行政法上的公平正义，有着极其重要的意义。同时，相对人也应当及时主张权利，行使权利。如果相对人不在法定或合理期限内及时行使权利，他的权益将很难得到法律的保护。这也不利于社会的稳定，最终也会影响到社会公共利益的实现。

　　四、诚信原则在行政法中的地位

　　在民法中，诚实信用原则是民法领域中最基本、最重要的原则之一，而禁止滥用原则，公平原则等都是诚实信用原则的具体运用。而诚信原则被纳入行政法领域后，这个原则处于何种地位始终存在争议。诚信原则与依法行政原则、信赖保护原则、比例原则等的关系是怎样的，需要我们探讨。关于诚信原则在行政法中的地位，学者们有三种不同的观点：

　　第一，认为诚信原则是行政法的一般法律原则。德国、日本的行政法学理论将诚信原则作为行政法的一般理论来看。

　　第二，认为诚信原则是行政法的基本原则。

　　第三，认为诚信原则是行政法的最高形式原则。

　　我比较同意第三种观点。通过结合我国学者提出的一些原则进行探讨。

　　1．法律优先原则。所谓法律优先，是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。就行政法来说，核心是要求确立法律对行政权的支配地位，不得背离制定的法律。就诚信原则来说，政府的行政权力是人民的委托，体现的是一种契约关系，代表人民的公共利益。因此，从民主宪政方面来说，诚信原则是处于基础性的地位。

　　2．信赖保护原则。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。信赖保护原则来源于民法的诚信原则。诚信原则要求民事主体双方行使权利、履行义务要以诚相待。信赖保护原则要求政府遵守和履行承诺，不能出尔反尔，说话不算数，不得擅自改变已经生效的行政行为。由此可见，信赖保护原则只是诚信原则的一个具体的组成部分。

　　五、结论

　　诚信原则对于行政法有着非常重要的意义。诚信原则是行政法的基本原则之一，并且应该是行政法的最高形式原则。它和自然法有相通之处，都是高度抽象的，不仅表现为道德义务，同时也表现为具体的法律义务。对于监督政府管理，提高政府工作效率，树立政府廉洁形象，平衡公益与私益，实现行政法领域的公平正义具有重要意义，有利于推进建立诚信政府。诚信原则对行政主体和行政相对人的权利的实现和义务的履行都作出了具体要求。

　　总而言之，将诚信原则纳入行政法律关系之中，不仅有利于减少行政摩擦，提高政府行政效率，降低行政成本，对政府推行政策有积极作用，并且能使政府行政更加透明化，密切人民与政府的关系，对于促进社会的繁荣稳定，有着非常重要的意义。

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