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《人民日报》解读农村土地流转政策

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《人民日报》解读农村土地流转政策

关注农村土地流转问题之一
土地流转不能打农民的“歪主意”
伴随我国工业化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，通过土地流转发展农业适度规模经营已成为必然趋势。党的十八届三中全会《决定》提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。贯彻落实全会精神，要引导干部群众全面准确地把握各项改革举措，既顺应市场经济发展的需要，引导土地承包经营权有序流转，促进适度规模经营发展，又从国情农情出发，坚守底线，循序渐进，确保与城镇化进程和农村劳动力转移程度相适应。
促进土地流转和发展规模经营，要坚持依法自愿有偿，严禁搞强迫命令。土地是不可再生的稀缺资源，其流转和配置应当由市场发挥决定性作用。应严格依照法律规定，切实尊重农民意愿，在公平有偿的基础上实现土地的顺畅流转。


承包经营权是农民最重要的财产权利，是否流转、如何流转，应当由农民自己做主，任何组织或个人都无权强迫或限制。实践证明，依靠行政命令，甚至以恐吓、欺骗等手段强迫农民流转土地，即使一时得逞，也会埋下纠纷隐患。只要农民的意愿得不到充分尊重，农民的权益得不到充分保障，集中起来的土地就难以正常经营，最终也是得不偿失的。
促进土地流转和发展规模经营，要坚持以促进农民增收为宗旨，严禁借机谋取少数人利益。十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。土地的有序流转，要着眼于增加承包农民的财产性收入，提升规模主体的经营性收入，实现多方共赢。只有农民在城镇有了稳定的职业和收入，才会自愿流出土地。如果强迫仍在务农的农民流转土地，他们找不到稳定的工作，导致失地失业，收入就可能下降，甚至基本生活失去保障。如果借流转之名，打农民土地的“歪主意”，将农民的承包地强行兼并到少数人手中以谋取私利，就可能引起公愤，最终会搬起石头砸自己的脚。

促进土地流转和发展规模经营，应坚持以建设现代农业为目标，严禁破坏农业综合生产能力。土地是农业最重要的生产要素，应当流向真心从事农业的劳动者，确保实现效益最大化和效率最优化。当前，总有那么一些投资者，没有把精力放在如何种好地、生产好农产品、提高土地产出水平上，而着力于包装自己，以套取涉农项目资金，搞投机取巧。如果放之任之，不仅会使财政资金跑冒滴漏，更会造成土地的粗放经营、撂荒，甚至改变农业用途，给国家的农产品供给安全造成严重影响。
引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营，是中央始终坚持的政策导向。2001年，中共中央印发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号），2003年实施的农村土地承包法和近年印发的多个中央1号文件，都强调了土地流转必须坚守的底线：坚持依法自愿有偿，不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。我们要全面、系统地学习和领会中央精神，注重改革的关联性和耦合性，把自觉维护中央大政方针的统一性严

肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来，积极而又稳妥地引导土地流转和规模经营发展，促进农业增效，农民增收，确保实现增进人民福祉的改革目标。
关注农村土地流转问题之二
规范流转才能保障农民权益
土地流转，正使广袤的田野热气腾腾，充满活力。和当年分田到户一样，土地流转同样是农民群众的创造，是经济社会发展的需要，是深化改革的产物。因此，顺应农民的期待，引导、推进土地流转依法、规范进行，是这一新生事物科学顺利、和谐发展的保障。
土地流转是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。推进农村土地制度改革的基本出发点，是为了增加农民的财产性收入，为了提高农业生产效率、发展现代农业，而不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地


盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。那么，如何保障农民通过转让土地经营权而获得财产性收入？从读者调查中反映出的问题看，土地流转程序不规范是个亟待重视、解决的问题。
对农户而言，将土地租借、流转给他人经营，一开始是不得已而为之。因绝大部分青壮年劳动力外出打工，家里的承包地大都由留守老人打理。但有的种不过来，有的无力耕种，有的不愿耕种，于是便以很低的价格甚至无偿地将土地转给亲戚或熟人耕种。这种流转往往以口头协议的形式进行，农民由此获得的收入也很少。近年来，由于相关政策的陆续出台，土地不断增值，流转土地的农户越来越多，农民因此获得的收益也越来越多。但这种收益依然大都是在没有程序保障的情况下获得的：私下约定，只有口头协议，没有合同；即使有合同，也非常不规范，如对合同中应有的流转土地的四至、坐落、面积、质量等级，流转方式，流转土地的用途，双方当事人的权利和义务，流转价款及支付方式，违约责任等，没有详细、明确的约定，更谈不上到政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证、存档。结果

是，不仅转让方的权益难以保障，受让方的权益同样难以保障，矛盾纠纷不断。
问题更多的是农村集体土地的流转。由于程序上不民主、不公开、不透明、不规范，许多集体土地在农民不知情、不情愿甚至强烈反对的情况下，被少数村干部擅自出租甚至出卖，所得收入许多都去向不明，村民获益很少甚至根本未获益。更有甚者，一些村的村干部往往拿着一张白纸走家串户，强迫农民签字流转自家承包地及宅基地。被出租或出卖的集体土地、农民承包地、宅基地有相当一部分被改变了用途，为工商资本所圈占。这些，不仅使农民的合法权益受到严重侵害，也使农村集体财产受到严重侵害。程序保障是制度的基础。要让土地制度改革真正实现其增加农民财产性收入的目的，规范土地流转程序必不可少。没有程序的规范，土地改革的红利就可能到不了农民手上，或不能完全让农民享受到。
关注农村土地流转问题之三


农民土地流转干部岂能包办
土地承包经营权的流转，实际上是对农村利益格局的一次重大调整，其主要目的之一，就是增加农民的财产性收入，增加农民的福祉。农民作为土地流转的主体，其权益必须受到尊重与保障。所以，平等、自愿、有偿，是土地流转必须遵守的基本原则。要保证自愿，就不能以任何形式强迫农民违背自己的意愿流转土地；要保证平等，就不能搞强权，就要有协商并且公开操作。然而，近几年我国农村土地流转过程中暴露出的一个突出问题就是：地方政府包括村委会，或强势逼迫农民流转土地，或干脆越俎代庖，暗箱操作，在农民不知情的情况下就将集体土地或农民承包地流转给他人特别是资本雄厚的工商大户。
今天记者调查披露的，就是这样一个典型案例。其中暴露出的问题，颇具代表性。问题一，镇政府无视农民意愿与权利，为招商引资，以强权逼迫农民流转自家承包地。近些年，招商引资成为一些地方政府工作的重中之重。为引进工商资本，有些地方政府甚至不惜



分配情况不清楚，只能被动接受。
问题三，承包期限操作者说了算，动辄几十年，严重违法。我国农村土地承包法明确规定，流转期限不得超过承包期的剩余期限，这也是土地流转必须遵守的一个原则。自家承包地想流转多长时间，本应由农民自己选择，可作为土地经营的主人，农民的这种权利常被镇里或村组干部剥夺。往往是承租者说多长时间就多长时间，农民没有说话的份儿。今天记者调查披露的内乡县桃溪镇寺河村民委员会与河南菊潭茶业有限公司签订的《土地租赁协议》中规定，基本农田租赁期限30年，其他土地租赁期限50年，几乎将农户整整一两代人的土地经营权“流”走了。
问题四，许多工商资本为获取最大利益，租赁农民的耕地包括基本农田，却不再种粮食，而是种其它经济作物，或从事养殖业，或搞变相的观光旅游业。目前，我国土地承包经营权流转土地面积已超过1/4，相当一部分流转出的土地用途都与粮食无关。这种趋势给国家的粮食安全带来巨大隐患。

土地是农民的命根子，是粮食生产的基本前提，是经济社会发展的基础。在现阶段，对许多农户而言，土地仍有着极其重要的生存意义，其社保作用也不容忽视。有数据显示，目前我国2.6亿农户中，有60%至80%属自主生存型。国内外的实践经验表明，家庭承包经营是农业经营中最有效的激励制度安排，具有广泛适应性，可以容纳不同的生产力水平。对我们这个人多地少、农民受教育程度普遍不高的大国而言，更不能违背农民意愿，盲目强行推进大规模土地流转。
平等、自愿、有偿是中央始终强调的土地流转的基本准则。2014年中央“一号文件”再次强调，土地流转要尊重农民意愿，不能强制推动。所以，必须采取强有力措施，遏制地方基层政府及农村集体组织越俎代庖，用高压、强迫手段迫使农民流转承包土地经营权的不良倾向。此风不刹，不仅农民的合法权益难以保障，国家的粮食安全也会受到威胁。
关注农村土地流转问题之四

警惕家族势力绑架土地流转
“家庭农场”这一国人在西方小说电影里常见的词，去年首次出现在中央一号文件的土地流转内容中，引起人们的广泛关注。“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”这短短的一句话，犹如一石击浪，在社会上引起阵阵涟漪。一年来，家庭农场大有迅速发展之势，不少人跃跃欲试。
何为家庭农场？权威部门如是说：“以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。”顾名思义，农业、一定规模、家庭成员为主要劳动力，是不可缺少的三要素，而一定规模的土地则是基础性要素。其实，在我国一些乡村，家庭农场早在上世纪八九十年代就已自然生长出来。农村实行家庭承包经营后，有的农户向集体或其他农户承包较多土地，实行规模经营，客观上形成一些家庭农场。中央提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，也是顺势而为。但

就目前而言，在我国，家庭农场之概念还相当混乱：有的农场不以家庭成员为主或不从事农业生产经营却自称家庭农场；有的人将家庭农场与专业大户或“休闲农业”混为一谈。特别值得警惕的是，农村一些家族势力为牟取私利，以办家庭农场之名，行强迫农民流转土地之实，剥夺农民的土地经营权。
在我国农村，乡村中的一些事务往往为家族势力所左右。特别是在农村土地日益升值、获得流转土地难度越来越大、成本越来越高的情况下，一些大权在握的村干部，为了攫取土地的增值收益，攫取国家给予“三农”的诸多利好，便倚仗家族势力，强行掠夺农民手中的土地经营权。有的不仅滥施淫威，强迫农民流转土地，甚至连农民自家的宅基地也不放过。土地使用权、经营权这一对农民来说改革开放最重要的果实，正在被一些家族势力或强势集团以办家庭农场等名义剥夺。这一问题在部分来信中有所反映，必须得到应有的重视。
在城镇化的浪潮下，家庭农场不仅是解决农村劳动力转移所带来的土地抛荒问题的途径之一，也是转变农业发展方式、创新农业生产

经营体制机制的途径之一。有专家断言，一个农户守着一亩三分地的时代已渐行渐远，大力发展职业农户和大农户，从小规模、零散性的农业生产向市场化、专业化、规模化方向转型，是必然趋势。但就目前而言，土地流转仍须循序渐进。只有土地流转真正给农民带来实惠，只有农民不再有转出土地的后顾之忧时，农民才会将手中的土地放心流转出来。地方政府应该保证的，是不能让土地承包户成为强势集团、投机分子手中的棋子，不能让农民的合法权益受到侵害，不能让农村土地改革的成果被少数强权、强势者吞噬。关注农村土地流转问题之五
非农非粮化倾向必须遏制
近日先后赴河南内乡县的寺河村、浙江杭州市萧山区的天乐村调查土地流转情况，发现这两个村的土地流转后都是用于发展非农项目，一个是数千亩的茶场，一个是度假村，而投资方都是工商企业。乡镇干部对我们说，现在种田基本上没有效益甚至亏本，农民大多不愿意种田


了。流转后的土地种植蔬菜、林木、花卉及用于养殖的比较多，也有一些用来搞生态农业或农家乐式的休闲观光农业，真正种粮食的非常少。我们听了深感忧虑。
近年来，随着国家对“三农”问题的重视以及农村劳动力的大量转移，农村土地流转呈加速发展趋势。尤其是在十七届三中全会上，中共中央出台了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，为农村土地流转提供了制度保障，极大地推进了土地流转进程。据统计，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积为2.7亿亩，占承包耕地总面积的21.5%。而近年来，工商资本进入农业领域，参与土地流转的规模也快速增长。在2.7亿亩流转的承包经营耕地中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，占流转总面积的10.3%。
在去年全国两会期间，全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，农村土地流转要特别注意两大问题：一是片面追求规模化倾向。我国人多地少，大量农村劳动力还没有转移出去，土地的合理分配，在很大程度上事关社会公平，土地流转应兼顾效率和公平，提倡

适度规模经营。二是现在越来越多的城市工商资本进入农业，对此要设定准入门槛，准入后要进行监督，防止非粮化、非农化倾向。
改造传统农业，发展现代农业，离不开工商资本的支持和参与。但有些工商资本受土地价值诱惑进入农业，或者以套取国家补贴为目的，流转土地后“圈而不用”，造成耕地资源的浪费和低效使用；有些工商企业将流转来的土地视为己有，建工厂、搞房地产开发甚至转手倒卖，导致土地非农化，对国家粮食安全构成威胁。一些地方政府出于政绩冲动，出台鼓励工商企业在农村租地经营的政策，不加限制地招商引资，并给予税收、土地利用优惠，引进工商企业大面积、长时间租赁农民土地，有的以强制或欺骗手段流转农民土地，压低土地租金，对工商业主的非农化、非粮化行为纵容包庇，甚至与企业合谋获取利益，导致农民利益受损。如上述河南内乡县的寺河村、浙江杭州市萧山区的天乐村流转的土地（其中有旱涝保收的农田）面积都在数千亩，用于非农非粮项目，严重违反了流转土地不能改变农业用途的规定。
2014年中央一号文件提出，“探索建立

工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化”。这个制度的建立，既可以降低土地流转风险，也可以约束企业经营行为。工商资本进入农村，应重点发展适合企业化经营的现代种养业，带动农业发展，带动农民增收致富，而不是取代农民，更不是兼并土地。
为防止土地流转非农化、非粮化倾向，国家应实行最严格的节约用地制度，按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用；地方政府必须做好监督核查工作，严格控制土地的流向，切实确保农地农用。
关注农村土地流转问题之六
对于土地流转要有清醒认识
自从国家出台有关土地流转的政策以后，各级媒体为了配合这一政策的出台开始不断地找典型开展宣传报道，以此营造良好的社会舆


论氛围和政策导向。笔者不断读到相关报道。从类似报道的字里行间，我们也要有一种清醒的认识：对土地流转中存在的问题不能忽视。从广大农村的现实来看，除了城市近郊，很少有那种土地、工厂、农家乐连成片的地方。也就是说，除了城市近郊的农民才有条件将土地流转后，就地打工或者发展第三产业以外，广大农村的农民是很难从土地流转中获得多少收益的。
具体情况有这样几种：
一是高寒山区及丘陵地区的广大农村，除了少部分年迈的老农在种地以外，很多外出务工人员家庭的土地都撂荒了。这些地区农户的土地几乎没有流转的条件。
二是浅丘地区偏远的山乡，几乎同样没有土地流转的机会。
三是部分平原地区，适宜机械化耕种的地方，才有最基本的土地流转条件，因为在这样的地方，有可能出现农业种养殖大户，需要租地。四是城市近郊的农村，毋庸置疑是土地流转的黄金地。
应当指出，国家实行土地流转政策是好

的，但在执行过程中也存在“跑偏”现象，使得真正受益的人群，并不是广大农民，更有可能是为具有土地流转条件并愿意进行土地流转的人群提供了政策保障和依据。
发展农业是一个系统工程，涉及的东西太多了。土地资源，人力技术（机械化程度、种养殖技术水平），农资价格，不同地区和环境条件下农产品销售环节的不同成本，农产品销售价格，气候等自然灾害……无一不影响着农业的效益。一个政策要想解决所有的问题、成为“万能钥匙”是不可能的。因此，要认真研究带有普遍性的那种农村地区的农业怎么发展，这样才具有更加广泛意义的推广价值。
关注农村土地流转问题之七
确定土地权属应从实际出发
一位高中同学打来电话说，2002年，他的一户亲戚因移民建镇而搬迁到他所在的村民小组。2012年土地确权时，因为上面有政策，


要以1995年在册的土地权属为依据，他那亲戚面临所分配到的责任田被原承包户追回的困境。找到村里、乡里甚至县里，谁都没有确凿依据给予他吃上定心丸的答复，导致那户移民心里诚惶诚恐。
农村自实行大包干责任制已经30多年了，按照土地承包政策，责任田并没有随着人口异动、土地用途变化而有大的改变。但事实上，因为国家和地方性的基础建设、房地产开发带来的土地变化，因为婚丧嫁娶、人口外迁或逃避税费等因素带来的土地变化甚至荒芜，加之部分乡村干部在落实政策过程中的渎职，导致土地纠纷因为国家税费免除、补贴增加、开发升值等而加剧，结果不是不了了之，就是上访不断甚至大动干戈，从而影响到土地的正常种植、流转，影响了农村和谐与稳定。
基于上述原因，笔者认为，在确认土地权属时，应当因地制宜，依据现有人口现实、土地用途现实、种植现状等诸多现实因素，制定具体的、合理的、操作性强的确权政策，以减少确权矛盾，确保土地权属分明、土地高效合理流转开发。


关注农村土地流转问题之八
农地确权：是不是“定心丸”要看执行力
土地承包经营权是农民的物权。现如今，农村集体或个人的土地承包经营权依法可以转让、入股、抵押等方式流转了，这对农民而言，意义非同小可。它意味着，农民手中承包的土地也是其重要财产了。何以证明这财产的归属？土地承包经营权证书，俗称土地证。这也正是农村集体土地确权登记以及土地承包经营权确权登记发证的基本目的所在，其意义无异于“二次土改”。在农村集体土地确权登记工作基本完成之后，中央要求在2015年前完成农村土地承包经营权的确权登记发证工作，就是要将这一农村土地改革的基础性工作夯实。
让农民从土地中获得更大的利益，增加农民的财产性收入，是当今农村土地制度改革最基本也是最重要的目标。土地是农民的命根子，“手中有地，心中不慌”。即便在当今农民的


打工收入远远超过其种地收入的情况下，土地在农民心中仍被视为其最后的保障。“不管怎么说家里还有块地”。土地对农民的这种心理及现实支撑作用是难以替代的。特别是近年来中央土地流转政策的出台，使农民手中土地的价值更为突显，土地在农民心中的分量更重了。在农村土地流转中，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。土地经营权的确权登记发证，是落实这三个“不能”，给农民的一颗“定心丸”。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这是2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的。有了土地证，农民才会觉得将“长久不变”攥到了自己手里。不容否认，各地农村二轮土地承包有不少遗留问题：有的工作粗糙，合同签订很不规范；有的没有承包期限，没有起始日期，没有地块名称、面积；有的农户没有盖章；一些地方土地经营权证书至今没有发放到户，最近有山西晋中的读者来信向我们反映，村里土地二轮承包至今未发村民证书。明晰农民的土地产权，是保障农民权益的基础。有业内人士指出，我国农村土地是农民

集体所有，但其占有、使用、收益、处分的权利，长期得不到保障。在我国高速的城镇化、工业化和农业现代化过程中，通过强征、非法占有、兼并等手段，侵犯农民土地权益的事情时有发生，引起的群体事件严重影响了社会的和谐稳定。其主要原因是农村土地产权不明晰，权能没保障，权益不平衡。所以，要保障农民权益，首先要明晰农民的土地产权。在土地流转的现实中，一些乡村组织越俎代庖，随意改变土地承包关系，强制性流转集体土地或农民承包地。上期本版刊登的记者调查《农民的土地权益如何“确保”——对北京市大兴区北臧村镇八家村梨园土地流转的调查》，就是这类问题的典型反映。目前，土地经营权的确权登记发证工作正在各地展开。这是一项极其繁杂、艰难的工作，不得不面对人口变动、土地变化、资料不全、历史遗留问题及权属争议包括农民不理解、不配合等复杂的问题，需要极大的耐心、极其认真的态度与负责的精神，需要很强的执行力。值得警惕的是，有的地方村干部借此之机，干起侵害农民权益的勾当：在确认地块边界、面积时，故意缩减数量；以调整土地为名，剥夺、侵害农民的土

地承包经营权。不杜绝这类问题，农村土地经营权的确权登记发证，不仅不会成为“定心丸”，反而会让农民闹心、烦心甚至伤心、痛心。
关注农村土地流转问题之九
农村土地流转不能“跑偏了”
近年来，土地流转成为关注度极高的话题。从今年1月7日起，本报每周二刊出的读者来信版连续推出8期“关注农村土地流转问题”系列报道，对相关问题展开深入探讨，引起广泛共鸣，社会反响热烈。
土地流转是一个政策性很强的新事物。为了让广大读者对此有一个更清晰的认识，2月21日，中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映接受本报专访，围绕土地流转相关问题和焦点话题进行深入解读。今天本版刊登部分访谈内容，作为我们“关注农村土地流转问题”系列报道的总结。此次访谈更多精彩内容，敬请留意人民网同步推出的电视嘉宾访谈节目《专家“解码”农


村土地流转》。
“新土改”，“新”在何处？
记者：今年1月20日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是2004年以来围绕“三农”问题出台的第十个中央1号文件，其中有关“新土改”的部分内容引起广泛关注。与以往进行的土地改革相比，这次土改“新”在何处，主要包含哪些内容？
王小映：之所以说新，是因为党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已开启新一轮的土地改革，今年中央1号文件在很多地方重申了《决定》的内容。
改革开放以来的土地改革已经走过了30多年，取得了很大的成就。就农村而言，主要改革农用地使用制度，实行家庭承包经营责任制，农民获得土地承包经营权，在土地承包经营权的基础上建立了土地承包经营权流转市场，这是第一大方面。
第二大方面是在城市土地制度改革方面。我们实行国有土地有偿出让转让制度，建立

城镇国有出让土地使用权市场，在此基础上建立了房地产市场。
但是，30多年来的改革并没有解决我们土地制度存在的所有问题，所以，党的十八届三中全会《决定》提出，要开启新一轮的土地改革，主要针对过去没有改革或者改革不深入、不全面、不彻底的地方进行全面、系统、深入的改革。它的内容是很丰富的，包括土地承包经营权制度、农民宅基地使用管理制度、集体经营性建设用地使用管理制度以及征地制度等各个方面的改革完善。
流转“主体”应该是谁？
记者：今年中央1号文件强调，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。但全国各地很多读者来信反映，一些地方不同程度上存在着强行流转农村土地的行为，尤其作为集体土地发包方的村民委员会，假借少数服从多数原则强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权的现象大量存在。在您看来，判断是否强制流转的依据是什么？怎样才能让平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”落到实处？王小映：《农村土地承包法》对土地流转

的主体、形式等做了明确的法律规定，规定承包地流转的主体是农民，而不是集体。这是一个很重要的法律制度。土地流转要以农民为主体，让农民依法、自愿、有偿地流转承包地，而不是由集体去流转承包地。
怎么判断是不是强制流转呢？很重要的一点，就是要看农民流转土地是不是自愿的，是不是自主作出这样的决定。比如说在选择是不是流转承包地，以什么样的方式流转承包地，在什么时间点上流转承包地，包括签订流转合同、谈判租金等过程中，农民是不是作为一个主体在发挥作用。
也有些农民觉得自己流转土地很麻烦，于是把自己的承包地归集起来，统一交给村委会或者一个中介机构，统一委托它去流转，这是可以的。但这也需要农民自愿，并且在流转过程中，必须保证农民有知情权和监督权。很简单，能够流转的土地承包经营权是农民的，而不是村委会的，也不是哪个中介机构的。所以，一定要保证让农民作为流转主体根据自己的具体情况来做出流转土地的决定，这一点很重要。
怎么去落实平等协商、自愿、有偿的流

转“三原则”呢？最为关键的是，政府、村委会、村集体经济组织和农民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委会。政府应当是土地流转市场的监管者，要保证这个市场健康有序地发展。村委会也要搞清楚自己不是土地流转的主体，农民才是土地流转的主体。即使农民将土地委托给村委会或村集体经济组织代管和代为流转，村委会或村集体经济组织也只是一个托管人或中介，而不是土地承包经营权人。
在土地流转中，村委会或村集体经济组织可以做的是提供一些服务，比如说沟通信息、撮合交易、托管等。不能自作主张、不顾农民意愿地流转农民的土地，尤其是不能强迫农民把土地交回来再去流转，不能在农民不知情的情况下以违背农民意愿的方式把土地流转出去。比如现实中就存在，农民委托管理的土地托管期已到，但是村委会或村集体经济组织却将托管的土地超期流转出去了，这样的事村委会或村集体经济组织不能做。
怎样才算真正“确权”？
记者：在现实生活中，一些地方还没有开展确权发证工作，有的甚至还没有把集体土地承

包到户，土地就被流转出去了。为什么会出现这种现象？如何化解可能由此引发的矛盾和隐患？
王小映：我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。首先，开始实行土地承包制的时候，承包地还是允许大调整的，土地权属不稳定。再者，过去土地确权登记的测量技术不是很发达。另外，也受到财力限制，所以实行土地承包制后就对农村大量的承包地进行确权登记发证是比较困难的。现在看来，这种情况带来了很多问题，埋下了很多纠纷隐患。在这种情况下，要加快推进土地确权登记发证工作。如果承包地的土地承包经营权已经完全转让给了别人，确权登记发证时可以依据土地承包合同、转让合同确权给受让土地的一方。如果农户通过出租等方式只是把土地经营权让与别人，那就要给这些农户确认土地承包经营权。有些农户统一把土地出租给了种植大户或农业企业，承包地块的边界变得很不清楚，在这种情况下，签订的流转合同可以继续保持，但对于流转后的土地，可以重新指界并在此基础上进行测量、确权、登记和发证，完善相关手续。这样才

能为后续的流转提供安全保障。
确权登记发证对于土地流转健康发展相当重要。目前，土地流转市场已经发展起来，土地流转对土地确权登记发证提出了迫切要求，必须加快推进土地承包经营权的确权登记发证工作。
记者：《物权法》明确了土地承包经营权“用益物权”的属性，今年中央1号文件要求抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记****工作，同时指出，可以确权确地，也可以确权确股不确地，这二者是否矛盾？应该如何准确理解“确权确地”与“确权确股”的关系？
王小映：土地确权是对土地承包经营权这一用益物权的确认，是对土地财产权利的确认。土地承包经营权确权，就是要确认直接及于物（也就是土地）的土地承包经营权，应该确权到物、确权到人。土地确权必须搞清楚两点：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要调查清楚土地的形状、位置、四至边界。另外，要把“权”搞清楚，需要确权到人，确认这个“权”由谁来享有、土地承包经营权人是谁。这两个确认要无缝衔接，都不能存在问题。“权”对应“物”，这

个“物”就归这个土地承包经营权人，这样结合起来，确权才是完整的。这是土地承包经营权确权的一个最基本的要求。
但是，在现实中这方面的工作远没有到位。有些地方在土地承包时，没有把土地发包到户，或者实行了承包制，但是没有承包到具体地块，只是承包到账，至于这块地到底位于哪个地方，有没有边界，都没有说明，这就是“虚拟承包”。这些虚拟承包的土地往往由集体经济组织来管理经营。这种情况下，可以考虑对农户确股而不确地。即便如此，也要在股份公司或股份合作社内部把农户的股权搞清楚。所以，要把土地确权和确认股份这两个概念区分开来，不能混同，在实际工作中不能简单地替代，不能说确了股就不存在土地确权的问题了。粮食安全谁来“确保”？
记者：一些地方开展土地流转后，随着工商资本入村，大量连片的耕地被改变农业用途，有的虽然与“农”沾点边，但也不种粮食，流转土地“非农非粮化”问题严重。您怎么看待这个问题？为何不提倡企业长时间大面积租赁农民土地？

王小映：在土地流转过程中，尤其在推进工业化、城镇化和农业现代化的过程中，要防止两类现象：一是出现大量的所谓“不在地主”或兼业农户的情况。农民进城了但不放弃土地，却又不用心经营土地；有些农民跨省迁移，土地仍然保留在手中不流转出去，可能就撂荒了。这会造成土地资源浪费，对农业发展很不利。另外一种情况，是一些工商企业资本以投资农业的名义圈占土地、进行土地投机。这两类现象都要进行规范。对工商企业进入农业尤其是受让土地要做一些管制，因为农业本身经营效益比较低，公司进入农业并大规模承租、受让土地，要考虑到底会给农业带来什么？它们的真正目的是什么？目前，有些地方已经出现了公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地，然后进行“非农非粮化”经营的现象，这对粮食安全很不利。对于公司经营农业尤其是受让土地，政府要进行必要的许可管制。哪些行业、哪些产业可以进入？哪些要限制进入？进入农业的公司需要哪些资质、是否必须有经营农业的经验？能否受让土地？对这些都要进行必要的政策规范。有一些领域，比如设施农业、农业科研实验和养

殖业，需要大量的资金投入和高技术投入，这些投入是农民干不了的，政府可以引导公司进入这些领域。对于粮食生产，应当更多地培育种植大户、家庭农场和农民专业合作社，让留在农村的有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。这样有利于防止土地“非农非粮化”，有利于国家粮食安全。
“宅基地”该如何流转？
记者：农村集体建设用地分为两类，一类是经营性用地，一类是公益性用地。今年中央1号文件提出，“引导和规范农村集体经营性建设用地入市，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么，同等入市、同权同价是什么意思？它将给普通老百姓带来什么？
王小映：农村集体经营性建设用地主要是集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地，包括规划为工业、商业、旅游、商品房用地的集体土地。农村集体经营性用地要入市的话，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。可以从三个方面来理解中央文件提出的“同等入

市、同权同价”的涵义：
第一，在一级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地和国有土地一样，可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场，形成统一的一级市场。
第二，在二级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地出让后，就可以和国有出让土地一样进行转让，形成统一的二级市场。这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场。
第三，在市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待。要在政府统一的规划管制和市场监管下，和国有土地一样在统一的土地有形市场上进行“招拍挂”出让，在这个过程中也要承担和国有土地一样的税费义务。在统一规划管制下，通过在市场开放、市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待，进而实行同权同价。一块集体土地与一块国有土地，如果其区位相当、条件相似、规划用途相同，经过统一的土地有形市场入市，缴纳同样的税费之后，获得的收益也应当是一样的。同权同价就是这样一

个概念。
这方面的改革确实难度很大。这样的改革无疑会增加农民的财产性收益，尤其是对于城市化地区、经济发展较好的地区和城乡结合部，通过集体经营性建设用地入市，农民能够更多地分享土地收益、分享财富增值。
记者：山东、天津等地有不少读者来信反映，当地存在赶农民“上楼”现象，把置换出来的宅基地用于填补建设用地指标。对这种现象应该怎么看？农民的宅基地应该怎样依法依规流转？
王小映：从现行法律来看，农民宅基地使用权是一种不可转让的用益物权，是一种具有福利性质的集体土地使用权。法律规定，农民的宅基地只能“一户一宅”，不能“一户多宅”，就
像经济适用房一样，一个家庭只能享受一次。宅基地是一种福利性、保障性的住房用地，在现有法律下宅基地使用权是不能转让的。但问题是，农民的宅基地和房屋有流转的市场需求，因为农民进城或者举家迁移后，就面临将其转让出去的需求。目前法律规定宅基地不能转让，但从城乡一体化的要求来看，必须改

变这样的局面。从宅基地的取得和性质来看，虽然它是福利性配给的，但也是农民的财产。所以，无论如何，最终宅基地还是要逐步实现流转。宅基地的流转可以参照城镇居民经济适用房改商品房的方式进行。首先要确认是否符合政府交易许可要求，确认是否符合“一户一宅”，然后再补缴价款或者增值收益就可以进入市场。这方面的改革还要做一些区别对待，比如，要将“一户一宅”与“一户多宅”、违法用地等情况严格区别开来，进行分类管理。
现在的情况是，宅基地不允许流转，很多地方就通过土地整治来盘活农民的宅基地，让农民“上楼”，把宅基地腾退出来，从而增加建设用地指标。开展土地整治，通过整治来盘活农民宅基地是一条可行的路子，但是要尊重农民的意愿。同时也需要两条腿走路，在发挥好政府作用的同时，也需要依靠市场去配置盘活宅基地，不能全部都交给政府。因为，如果唯一依靠整治置换的方法来盘活宅基地，就很难判断农民“上楼”之后财产是增加了还是减少了。在市场缺失的情况下，宅基地及房屋值多少钱，就说不清楚。在这种情况下，农民的利益很容易受损。

从长远来看，必须逐步改革宅基地使用管理制度，让宅基地流转起来。比如，可以通过给集体补缴地价款、给政府补缴增值收益，以“付费升级”的办法将宅基地使用权升级为一种可以转让的土地使用权如集体出让土地使用权，这样整个土地和房屋就可以进入市场流转。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/9d2939ae7dd5360cba1aa8114431b90d6d858939.html

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