扶贫再贷款支持精准扶贫政策效果研究 - 以铜仁市为例

扶贫再贷款支持精准扶贫政策效果研究 ——以铜仁市为例

任向阳

【摘 要】作为人民银行支持“三农”、加大金融扶贫力度的重要政策工具，扶贫再贷款（支农再贷款）通过总量供给、结构调整、价格控制、政策引导等途径有效发挥了作用。本文分析了扶贫再贷款（支农再贷款）在金融精准扶贫中发挥作用的传导机制，探讨了扶贫再贷款（支农再贷款）在支持精准扶贫中存在的主要问题，并就进一步提高（支农再贷款）扶贫再贷款的针对性和有效性提出了相关建议。

【期刊名称】区域金融研究

【年(卷),期】2017(000)010

【总页数】4

【关键词】再贷款；精准扶贫；政策效果

一、扶贫再贷款使用基本情况

截至2017年4月末，铜仁市扶贫再贷款限额30.17亿元、余额30.17亿元，限额使用率达100%。从机构占用结构来看，农村商业银行6.8亿元（22.54%），农村信用社23.37亿元（77.46%）。地方法人金融机构借用扶贫再贷款余额30.17亿元，运用扶贫再贷款发放涉农贷款余额29.97亿元，占比99.34%，扶贫再贷款资金使用效率较高（详见表1）。

二、扶贫再贷款在金融精准扶贫中发挥作用的传导机制

（一）总量供给扶贫

发挥扶贫再贷款货币政策工具数量供给作用，引导地方法人金融机构扩大信贷投入，能够促进贫困地区信贷总量增长。而根据内生经济增长理论，信贷总量增长标志着金融发展水平的提升，能够有效促进经济增长。而经济增长使得社会财富增加，会有效提高收入水平、创造就业机会、改善收入分配，整体财富会自动地、逐渐地流向低收入阶层，通过涓滴效应最终使穷人减缓贫困。近年来，铜仁市扶贫再贷款（支农再贷款）投放力度不断加大，扶贫再贷款（支农再贷款）余额从2010年末的13.26亿元增加到2017年4月末的30.17亿元，增加了1.28倍。截至2017年4月末，扶贫再贷款（支农再贷款）余额在其使用机构的各项贷款余额中占比达到9.26%。

（二）结构调整扶贫

扶贫再贷款（支农再贷款）虽然是一种计划性的数量型货币政策工具，但由于扶贫再贷款在投向用途方面要求全部用于发放贫困地区涉农贷款，并优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业、农村合作社。因此，扶贫再贷款可以有效引导信贷资源向贫困地区倾斜，鼓励和支持涉农金融机构加大涉农信贷投放和农村金融产品及服务方式创新，从而达到优化信贷结构以增强支农扶贫的效果。从总量增长情况来看，2012年～2016年，扶贫再贷款（支农再贷款）余额增长了1.06倍，同期涉农贷款余额、农户贷款余额分别增长了1.33倍、1.39倍。从余额占比情况来看，2012年～2016年，随着扶贫再贷款（支农再贷款）的投入逐年增加，涉农贷款占各项贷款比例从59%上升到65%；农户贷款占各项贷款比例从29%上升到33%（详见表2）。

说明：1.本表中所有数据来源为人行铜仁市中心支行。

2.由于金融精准扶贫贷款专项统计制度为2016年建立，2012年～2014年并无相关数据。

（三）价格控制扶贫

扶贫再贷款（支农再贷款）通过设定利率定价机制，运用价格调控的方式，能够有效降低贫困人口和扶贫产业融资成本，从而达到扶贫效果。2015年6月以前，由于对地方法人金融机构运用支农再贷款发放涉农贷款没有利率加点的限制，支农再贷款在降低扶贫对象融资成本方面发挥作用有限，运用支农再贷款资金发放贷款的加权平均利率仅比涉农贷款加权平均利率低1个百分点左右。2015年6月、9月和12月末，人民银行总行3次下调支农再贷款利率加点幅度，要求金融机构运用支农再贷款发放涉农贷款利率加点幅度分别不超过5个百分点、4个百分点、3个百分点，支农再贷款在降低扶贫对象融资成本方面发挥作用逐步显现，运用支农再贷款资金发放贷款的加权平均利率比涉农贷款加权平均利率低2到3个百分点左右。2016年3月，人民银行总行创设扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率。借款人运用扶贫再贷款资金发放的贷款利率不得超过中国人民银行公布的一年以内（含一年）贷款基准利率。扶贫再贷款在降低扶贫对象融资成本方面发挥作用更加显著，运用扶贫再贷款资金发放贷款的加权平均利率比涉农贷款加权平均利率低4到5个百分点左右（详见表3）。

（四）政策引导扶贫

利用货币政策工具的引导作用，积极与地方政府部门对接，优化再贷款政策运行环境和保障体系，推动金融机构“让利”与财政资金“贴息”并行，放大扶贫再贷款（支农再贷款）政策效应，进一步达到了惠农扶贫的效果。2015年，在人民银行铜仁市中心支行的积极推动下，铜仁市政府印发了《铜仁市精准扶贫“精扶贷”工程实施意见》（铜府办发〔2015〕162号），创建“扶贫再贷款+银行自有资金+财政扶贫资金贴息”的扶贫信贷产品“精扶贷”，支农再贷款（扶贫再贷款）与“精扶贷”精准对接，“精扶贷”利率按照基准利率执行，财政扶贫资金对全部“精扶贷”进行贴息。同时，地方政府配套建立“精扶贷”风险补偿机制，提高信贷资金介入的积极性。由各区、县财政与扶贫部门共同出资成立精扶贷等风险补偿基金，合计2.04亿元，按1∶10的比例撬动信贷资金支持建档立卡贫困户。自开办以来，“精扶贷”累计发放贷款32.21亿元，惠及29.54万贫困人口。截至2017年4月末，全市“精扶贷”贷款余额29.29亿元。

三、扶贫再贷款在支持精准扶贫中存在的主要问题

（一）扶贫再贷款资金主要流向建档立卡贫困户，难以发挥“造血”导向

从实际情况来看，目前地方法人金融机构主要将扶贫再贷款资金用于发放“精扶贷”。截至2017年4月末，支农再贷款96%以上投向建档立卡贫困户（详见表4）。向建档立卡贫困户发放小额信用贷款虽然可以提高贫困农户的获贷率，但由于获贷金额有限，可能导致信贷资源过多支持小额消费类贷款，无法精准对接生产经营类的有效信贷需求，难以发挥扶贫再贷款作为货币政策工具的“造血”导向。同时，扶贫再贷款大量以小额信用贷款的形式流向贫困户，对于优质扶贫龙头企业和农业企业来说，无法获得扶贫再贷款低成本信贷资金的支持，只能寻求较高利率的商业贷款。如，思南农商行2015年末支农（扶贫）再贷款全部投向农业企业和农村专业合作社，支农（扶贫）再贷款对产业的覆盖面达100%。而截至2016年末，思南农商行扶贫再贷款全部以扶贫小额信用贷款的形式发放。对于这些原本能够享受扶贫再贷款优惠利率的优质企业来说，普通商业贷款利率通常较扶贫再贷款优惠利率高3～5个百分点，无形中增加了该类企业的融资成本，不利于贫困地区产业发展。扶贫再贷款通过产业带动促进贫困地区经济发展和结构调整、贫困人口就业增收的政策效果不明显。

（二）企业与贫困户利益联结机制建设缓慢，产业扶贫带动“面小质低”

为解决自主发展条件或能力不足的贫困户脱贫问题，铜仁市积极探索扶贫再贷款+扶贫小额信用贷款+贫困户+资金组织者（村集体、平台公司、股金服务部）+第三方生产者（龙头企业、专业合作社、扶贫开发公司）的模式，组织贫困户利用贷款“资金”入股第三方生产者作为“股金”，由第三方生产者定期或不定期向贫困户分红，帮助贫困户脱贫。截至2017年5月，铜仁市8县2区均探索开展了此类扶贫模式，共有贷款资金19亿元“入股”当地各类第三方生产者，有3.82万贫困户成为“股东”享受分红。入股分红模式虽可使贫困户实现快速脱贫，但由于企业与贫困户之间的利益联结机制不够完善，3年期满后，贫困户能否继贷，能否继续从企业获得分红，还没有相关安排，存在二次致贫风险。调查显示，铜仁市辖内参与入股分红的贫困户，仅有18.75%的贫困户在入股分红的企业中就业，且从事的职业多为保安、搬运工等技术含量低的工作，难以真正发挥产业带动、增强贫困户工作技能导向而达到脱贫的目的。企业表示，不愿吸纳贫困户发展的主要原因是贫困户自身基础条件较差，技能、文化欠缺，在优惠政策还不完善的情况下，吸纳贫困户就业会增加隐性成本。

（三）利率政策约束下，扶贫再贷款的政策效果和可持续性受到影响

根据测算，在不考虑资金成本的情况下，贵州省1年期涉农贷款平均成本率为3.19%。而目前政策规定的扶贫再贷款最高加点幅度为2.6个百分点，低于测算得到的贵州省农村信用社1年期涉农贷款平均成本率（3.19%）（不含资金成本）。当地方法人金融机构使用再贷款的获利空间低于其发放贷款的非资金成本时，长期来看，其使用再贷款的积极性将有所减弱。同时，地方法人金融机构针对相同客户使用再贷款发放贷款的优惠利率与其平均贷款利率的利差过大，金融机构选择合适的再贷款资金支持对象的难度加大，最终将导致支农信贷投放放缓，对政策的效果和可持续性造成影响。如，玉屏联社的贷款利率中规定，使用自有资金发放的一年期及以内的个人种养殖业贷款，挂牌利率为13.056%，信用评级较高的优质低风险客户，执行贷款利率10.872%，信用评级较低的高风险客户，执行贷款利率12.18%。而使用扶贫再贷款资金发放的涉农贷款，对不同信用评级、不同风险等级的客户发放相同利率的贷款，在某种程度上违背了利率市场定价的规律，在运营成本的约束下，地方法人金融机构借用扶贫再贷款支持地方经济、扶持贫困农户的积极性有所下降。截至2017年4月末，玉屏联社运用支农再贷款发放涉农贷款余额2亿元，比上年同期减少1亿元。

四、政策建议

（一）不断优化再贷款资金投向，充分发挥再贷款的“造血”功能

再贷款资金应优先用于发放贫困农户生产经营类贷款、带动贫困人口就业的扶贫龙头企业及农民合作社贷款，实现对有效信贷需求的精准对接，才能充分发挥再贷款的“造血”功能。在具体操作中，可考虑建立“产业循环资金池”和“限额倾斜管控”的扶贫再贷款管理模式，加强扶贫再贷款评估结果运用，促进扶贫再贷款限额向产业带动效果较好的地区倾斜。以产业扶贫为主导，以扶贫再贷款杠杆化运作模式为抓手，立足资源禀赋和产业特色，优先精准支持带动贫困户就业发展突出的产业经济体，加大对高效、特色农业产业项目以及新型农业经营主体的支持。

（二）健全利益联结机制，真正实现企业和贫困农户抱团发展

为了实现建档立卡贫困户有效脱贫和防止脱贫后返贫，要进一步探索建立金融扶贫长效机制，在“三变”改革入股分红模式中，要建立健全企业与贫困户之间的利益联结机制，实现抱团发展，帮助贫困户脱贫。即贫困户可以依托入股的龙头企业或建设项目，通过进入企业务工、学习和掌握农业生产技术、提供土地流转模式，增加工资性收入、财产性收入和掌握一定的发展技能，建立长期、稳定的收入增长机制，帮助贫困户有效脱贫。同时，为降低企业融资成本，增加企业带动的积极性，地方政府应对带动贫困人口就业的企业实行财政奖补。此外，地方政府应加大对再贷款的配套政策，给予运用再贷款资金向带动贫困人口就业的扶贫龙头企业及农民合作社的贷款一定的贴息，并建立健全相关风险补偿机制，即能提高地方法人金融机构优化再贷款资金投向的主动性，又能减轻扶贫产业及企业的融资成本。

（三）采取更为灵活再贷款利率政策，提高金融机构使用积极性

如过分强调降低涉农贷款利率的“惠农”效果，将在一定程度上影响金融机构使用再贷款的意愿，减弱“支农”效果。因此，建议建立更为灵活的再贷款利率政策，既要考虑扶贫的因素，发挥扶贫再贷款降低融资成本的作用，也不宜让息差过大，要给予金融机构适当的利润空间。具体可以地方法人金融机构贷款成本为下限、涉农贷款加权平均利率为上限，引导运用再贷款发放的贷款的优惠利率在市场利率的水平上适当下行，使贫困地区金融机构在履行社会责任与追求商业利润之间保持一定平衡，提高其使用扶贫再贷款积极性。同时，要综合运用正向激励手段、推动地方政府出台配套政策，适当增加地方法人金融机构的获利空间，进一步增强扶贫再贷款的政策效果和可持续性。

参考文献

［1］张珊珊，刘书庭，贺振刚.对建立农户信用评价体系的几点思考［J］.时代经贸，2008（6）.

［2］中国人民银行贵阳中心支行青年课题组.支农再贷款利率政策研究——以贵州省农村信用社为例［J］.金融发展研究，2015（7）.

［3］刘刚.精准扶贫视角下的支农再贷款政策效应研究——来自青海省的经验分析［J］.征信，2016（6）.

［4］周师慷.信贷政策支持再贷款使用和管理的效应分析——以江西省某地级市为例［J］.金融理论与实践，2016（5）.

（责任编辑：潘 玉）（校对：PY）

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/a38f0effd2d233d4b14e852458fb770bf78a3bc2.html