人口老龄化对农村养老保险的影响
摘要：二十世纪末，在经济快速发展的背景下人口死亡率开始下降，人口增长速度减慢，生育率降低，这些原因导致人口结构开始出现老年化现象，从而给新世纪带来了被全球范围称为“银色危机”的“人口老龄化”问题。人口老龄化是当前人口发展的基本趋势，我国也不例外。进入21世纪，我国人口出生率得到控制，经济也取得有效发展，但是，人口迅速的老龄化，速度甚至大大超过欧美等国，也略快于日本。在人口老龄化日益严重的背景下，农村社会养老保险出现了全新的难题，如何进一步改善农村养老的社会保障以及对未来经济的稳定作用显得至关重要。本文以发现问题，分析问题，解决问题的思路，探求在人口老龄化状况对我国农村养老保险制度的影响，以期提出解决问题的思路。
关键词：人口老龄化；农村养老保险；影响；对策
一、农村养老现状
（一）人口老龄化含义
人口老龄化（aging of population）是经济社会发展的必然过程。所谓人口老龄化，是指在一个国家或地区因人均预期寿命的不断延长而使老年人口在总人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程。两个方含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。
（二）中国人口老龄化现状
虽说人口老龄化是当前人口发展的趋势，但我国人口结构正在以惊人的速度转型，其速度明显快于当前社会的转变速度。下图是预测我国未来60岁以上人口结构比例图：
与他国相比，我国人口老龄化具有基数大、增长速度快、高龄化、“未富先老”等特征。此外，我国的老龄化分布也不均衡，农村明显高于城市，这主要是由于随着城市化步伐的加快,大量农村青壮年劳动力由于生活原因急速外流,去城市寻找工作机会，使农村人口呈现“两头大”、“中间小”的断层局面,加剧了农村人口老龄化的进程。因此,可以说解决好农村的老龄化问题是解决整个中国老龄化问题的核心内容。
（3）我国农村老龄化对养老的影响
1.使传统的家庭养老保障功能进一步弱化。
由于工业化和城市化的发展,乡村青壮年劳动力人口流向城市,社会流动的加快,将越来越多的农村子女与其父母所在地域分开。此外,计划生育政策使得家庭规模逐渐缩小,据第六次人口普查显示,全国户均人数为3. 10人，最低为北京市2.45，西藏最高4.23，可见经济发展越好的地区，家庭规模更加趋于小型化。顶部老龄化和底部老龄化的双重影响,越来越多的“4+2+1”家庭、“丁克”家庭、“空巢”家庭结构开始出现,对于家庭保障历史悠久的中国来说,家庭小型化使得日益沉重的养老问题更加突出。人口老龄化使老年人口抚养比加大,增加了养老负担。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国社会保障论坛第三届年会上表示,多数西方国家是在完成工业化后进入老龄化,而中国是“未富先老”；西方国家老龄化5%上升到10% ,差不多用了40多年时间,而中国只用了不到2年时间。初步测算到2050年中国每4个人中就有1个为老年人口，形成了典型的“4—2—1”的“核心家庭”模式。这无疑会给家庭乃至社会带来严重养老问题。
2.使现行农村养老模式面临挑战。
我国现行农村养老模式是以家庭养老为基础，社会养老和机构养老为辅的模式，这种养老模式曾经得到联合国秘书长瓦尔德·海姆的肯定。可以说，受传统文化影响，我们大多数人普遍比较信奉居家养老。但由于计划生育政策的严格执行导致家庭结构发生很大变化，这使得多个子女赡养老人的模式已经难以为继，再加上现在农村人口大量进城，使得现行的以家庭养老为基础的养老模式的可行性大大降低。
3.对农村养老制度提出了挑战。
当前，大多数老龄人口是一无储蓄（有的只是少量），二无收入（绝大多数没享有退休金）。但老年人的患病率远远高于青年人，医疗费用是青年人的3倍以上，人口老龄化将使得医疗费用大幅度增加，对农村养老保险提出了很大的挑战。此外，在我国的经济发展中，我国遵循的先城市后农村的策略，养老体系建设也是如此，使得农村养老大大滞后，但我国低水平的农村人均收入和老龄化的发展速度是别的国家所未遇到的，所以，在新的形势下，如何解决农村养老，构建符合国情的养老制度是一个亟待解决的问题。
4.使养老保险基金面临危机。
“从1998年到2005年,财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右,年均增长29. 4%;占财政总支出的比重也从5. 5%增长到11%。”另外,由于生活水平和医疗水平的提高,人们法定退休年龄后的生命余岁增加,领取养老金的平均年限增加,需求总量也在不断增加。因此,养老保险基金负担系数就会逐渐提高,养老保险基金收不抵支、资金短缺的问题日益严重。养老保险基金进入紧张运行状态,一些地区甚至出现了基金赤字运转的局面。再加上企业改制实行提前退休,使这一问题更加严重,直接影响着我国养老保险制度的运行。
二、老龄化社会农村养老存在的几个问题
（一）立法体系的不健全。
当前，我国农村养老保险法律可以说是一片空白。到目前为止，我国农村社会养老保险制度只是依据民政部门制定的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。
（二）养老基金的运营及管理的不合理。
我国养老保险基金征缴之后一般都是存放在银行里，而现在的情况是银行增值的速度难以跟上社会物价的上涨，这或许是社保基金面临的最大挑战。根据《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）规定：“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不直接用于投资。”这种硬性规定直接限制我国农村养老保险的报纸增值渠道，随着通货膨胀的上涨。这笔基金自然贬值，无法实现保值增值。
（3）筹资标准低，保障水平低。
农村人口收入本身就较低，受收入水平的限制，已参保农民的缴费水平也较低 其所能领取的养老金也就较低。据测算，我国1990年至1999年期间参保者人均累计农村社会养老保险费仅230元，月平均仅3.5元。而在养老金的支付方面，2001-2005 年的年人均养老金额也不足千元。对于无其他收入来源的农村老年人来说，距离养老存在着较大距离。
（四）资金筹集与基金的管理方面存在的问题。
关于筹集资金，许多贫困村民没有意愿或没有能力投保，而少数村、乡干部利用职权巧立名目，利用公款为自己投保，养老保险成了这些人谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保积极性。一些地区还出现了强制保险例如，不交纳保险金就不许领结婚证等。
筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。
基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。
三、对于老龄化农村养老的借鉴与分析
（一）日本应对人口老龄化的养老保险制度
日本的养老金保险制度是社会保障制度的核心，主要包括三方面的内容：退休金、伤病养老金和家属抚恤金。在养老金保险制度体系中，既有政府承办的公共养老金，也有企业主办的企业养老金，还有个人自行投保的个人养老金储蓄。公共养老金用来保障基本的、标准的需要，公共养老金难以充分满足个别需要，则由企业养老金和个人养老金储蓄来满足，力求保证老年人晚年生活的稳定。
1.公共养老金根据加入者的职业分为厚生养老金、国民养老金和共济养老金。
厚生养老金保险制度建立于1942年，目前与国民养老金保险一起构成日本公共养老金保险制度的重要组成部分。国民养老金保险指农民、自营者和其他公共年金包括的人员，一般要缴纳保险费，国民养老金保险的资金来源是政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费。共济养老金是以国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等工资收入者为参加对象的共济组合养老金。
2.在养老金基金的运用方面，根据有关法律规定，养老金基金必须全部委托给大藏省基金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。养老金基金的运用收入是今后养老金支付的重要财源。
3.日本养老保险模式的特征有四个：（1）政府制定并通过有关立法，作为其具体实施的法律依据。（2）以自我保险为主，国家资助为辅。公民个人缴纳养老保险金，企业主为雇员缴纳社会保险金。政府福利机构依法拨款和发放。（3）保险制度具有一定的强制性。公民只有在履行缴纳养老保险金的义务，取得享受这一制度的资格后，才能领取养老保险津贴。（4）保险基金来源多元化，受国家经济发展形势的影响较小，并以较强的经济基础做后盾。
（二）日本应对人口老龄化对策的启示
1．正确选择养老保险筹资模式
如何确立适合本国的养老保险需要的筹资模式，这种筹资模式是否能够体现公平与效率统一的原则，是各国政府在构建本国养老保险制度过程中所要处理好的一个关键问题。这也正是我们从日本做法中需要借鉴的内容之一。
2．养老事业要依靠社会，走市场化道路
养老事业是高投入、低产出，不以赢利为目的的事业，完全依靠政府投资是难以为继的，必须动员社会各方力量共同出资，共同举办，才是可持续发展的思路。我国是发展中国家，创办养老事业更要依靠社会力量，走市场运作的道路，不能由政府包来。当前发展养老事业可行的办法是，大力倡导社会特别是社区办老年福利措施，政府在税收和政策上给予支持，并通过有关职能部门加强监督和管理，养老设施的财政运作应力求自收自支，走市场化的道路，由此逐步建立有中国特色的养老事业。
3．逐步延迟养老金领取年龄
日本通常采用两个办法延迟领取养老金年龄：一是渐进式延迟，这是为了减轻政策调整的震荡；二是先从提高妇女领取养老金的年龄开始着手。日本等发达国家的经验值得我们借鉴。我国目前正进入人口老龄化社会，为了应付由此带来的沉重的负担，延迟养老金的领取年龄是不可避免的政策选择。
四、就人口老龄化状况下的农村养老保险给出几点建议
结合近年来的实践经验以及他国的经验与教训, 实施农村养老保险机制创新, 这是建立适应人口老龄化的农村养老保险的关键所在。
（1）逐步扩大养老保险覆盖面
2011年我国各地区新型农村社会养老保险试点情况
资料来源：中国统计年鉴 2012 年整理得出（注：本年度新农保数据是指经国务院批准开展新农保试点地区的数据）
从表格可以看出区域参保人数结构不一样，经济越是发达的地域，家庭规模更小，对于养老更加趋于社会保障。其次，达到领取待遇参保人数所占比重严重不足，这是新农保覆盖面不足的缺陷。
（二）建立国家多层次养老保险模式
1．基金制的养老保险采取个人账户方式。即把原有的个人账户从基本养老保险中分离出来，并将个人账户的个人部分做成“实账”后，与企业的补充保险合并，合并后的个人账户由企业和个人按新的政策规定缴费，积累储存。这样一个基金制的个人账户将构成养老金计划体系的第二支柱。
2．设置个人储蓄养老保险。个人养老出自于个人自愿行为。参加个人储蓄养老有两种办理方式：一是通过商业人寿保险，并按照其有关条款规定参保人员自愿选择支付方式。二是个人储蓄养老也可由各商业银行经营，劳动者个人自主到银行开办养老金储蓄专户。
（3）通过立法来确保农村养老保险制度的建立和运行
实现农村养老保险立法机制创新。通过立法来确保农村养老保险制度的建立和运行，建立农村养老保险的法律保障。目前我国农村养老保险还没有纳入到国家立法的层次, 而是通过一些部门规章、地方法规规章和规范性文件来规范的。这种多层次的、分散的立法, 多数还处于试行、暂行阶段, 不利于建立全国统一的高层次的规范农村养老保险的法律, 从而导致农村养老保险缴费等行为不具有法律强制性。
（四）充分发挥社区组织在养老保障体制中的作用
《中华人民共和国老年人权益保障法》在规定老年人养老主要依靠家庭后指出，要“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、疾病护理与康复等设施的网点”，“发扬邻里互助的传统，帮助有困难的老年人”，“以社区服务为依托”就是指通过社区服务来弥补家庭支助功能的不足。与国外相比较而言，我国具有健全而系统的基层组织，我们应充分利用这一特有的优势缓解人口老龄化社会快速降临所带来的矛盾。
（五）对养老基金进行有效投资，确保其保值增值
为了使险养老保险基金的保值增值，政府应在遵循安全性、流动性、收益性原则的基础上，改革基金的管理和运营体制。
1．政事分开。政府与基金管理机构实行脱钩分离，政府负责建立监控机制和相关法律法规的规定，具体营运由专业机构负责。由民营机构管理养老保险基金可以够消除垄断，强化竞争，提高基金的收益率。基金管理公司无疑是最佳的养老基金管理者，可以采用两种方式选择基金管理公司：一是在现有基金管理公司中进行公开招标，在各个基金管理公司设计的基金管理方案中挑选出优秀的基金管理公司，委托其进行管理和运作；另一种是吸收养老保险部门参与设立新的养老保险基金管理公司。不论哪一种方式，最关键是要完善基金管理公司的法人治理结构，建立有效的激励机制和监督制衡机制，同时要加强政府对基金运营的监督，强化信息披露，防止内幕交易和市场操纵等违规行为，确保养老基金保值增值。
2．拓宽投资领域，提高投资回报率。目前政府只允许养老基金存入银行和购买国债，不能满足保值增值的要求。为此，应放宽投资限制，而通过资本市场实现养老金的保值增值已成为必然选择。且从国际经验看，养老制度的变革和创新是资本市场发展完善的基本推动力之一，而一个健全高效的资本市场又是养老基金实现保值增值的重要载体和主要途径。我国养老基金的投资领域，要逐步从安全性高的政府债券向外延伸，要正确运用现代投资组合理论，分散投资风险，实现安全性和收益性的统一。
（五）农村以家庭养老为主，社会养老为辅
目前，中国的养老保险主要面向城镇居民，国家在社保方面的投资，90%以上用于城市人口，而作为占全国近70%人口的农村居民，由于经济发展水平较低且发展参差不齐、收入增长缓慢、居住地与分散、投保观念落后等原因，至今仍是养老保险最薄弱的地方，其养老方式以家庭养老为主。据统计，从城乡比较来看，目前我国城市老年人的主要经济来源为离退休金收入，社会养老的比例高达48.5%，其次是家庭养老为34.9%，再次是自我养老14.3%；农村老年的养老保障仍以家庭养老为主，家庭养老比例高达64.2%，差别很大。在建立农村养老保障制度时，应维护以家庭养老为主的非正规体系，确保大多数的农村老年人口老有所养，另一方面也要建立起以社会养老为主的正规群体养老保障。
（六）完善农村养老保险制度的配套措施。
建立覆盖全国各地的农村养老保险信息系统，实现农村养老基金缴纳、领取、记录、核算等的一体化。其次，发展农村的经济，大力发展乡镇企业和各种中小型企业,推动农村剩余劳动力的转移，加快农业产业结构调整和优化, 发展规模经营和外向型农业；积极发展农村教育, 努力提高广大农民和农村人口的素质, 扩大农民的就业面等。最后,要加快教育和医疗价格体制改革,减少农民的不公平支出。如降低药价，降低农村的教育成本等。
五、结语
农村社会养老保险问题直接关系到中国农村秩序的稳定和农业的可持续发展。有问题并不可怕，可怕的是明知道有问题，却有心解决却无能为力；人口老龄化不可怕，可怕的是明知改有所为而不作为。社会的改变往往在于政策制定者所处的角度与真正内心的内在价值观。由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村社会养老保险法律体系来规范农村社会养老保险已是大势所趋。所以建立符合中国农村实际的以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系应该作为当前农村社会养老保险改革与发展的方向与目标。
参考文献：
[1]郑京平.“银色浪潮”对我国养老保险体制的冲击及对策.统计研究[J].2001
[3]孟庆平:《人口老龄化与中国养老保险制度改革》,山东财政学院学报[J].2007（3）
[4]杜鹏，翟振武，陈卫.中国人口老龄化百年发展趋势.人口研究[J].2005（6）：90-94.
[8]熊必俊，人口老龄化与社会养老保险的可持续发展，载于郑功成，郑宇
[9]王慧红．从人口老龄化论我国养老保障问题．陕西财经大学学报[J]，2002
[10]李晓莹．日本养老保障制度改革的特点及经验启示．财政研究[J]，2002
[11]柳清瑞.基于人口老龄化的日本养老金调整机制分析.东北亚论坛[J]，2005(4)
[13] 张运刚.人口老龄化背景下的中国养老保险制度[M].2205.12.1
[14]葛庆敏.论人口老龄化与农村养老保险制度的完善 2009- 10- 13
[15]李玉虎，韩国珍.人口老龄化阶段我国农村养老保险的机制创新 2008-12-27
[16]李中义. 人口老龄化下农村养老保险面临的挑战及对策——日本经验借鉴 2009-06-25
[17]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社.2002.72
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/b745345d9b6648d7c1c746cb.html
文档为doc格式