退耕还林八年来的两次重大政策调整，背景都是粮食等副食品价格大幅上涨。保粮食还是保生态？这是一个两难问题
来自重庆市垫江县的造林大户易科，9月11日兴冲冲走进重庆市林业局造林处的办公室，几十分钟后失望而出。
易科从2004年起承租了家乡2000多亩荒山坡地植树造林，其中有800亩享受每年每亩245元的退耕还林补助。他此行本来希望能再争取一些退耕还林指标。可是接待他的重庆市林业局造林处处长杨明兴告诉他：“中央已暂停新增退耕还林计划，至少2007年不可能给你增加指标了。”
杨明兴所说的“暂停退耕还林计划”，是指9月10日新华社全文公布的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（下称《通知》）的核心内容。该《通知》要求“调整退耕还林规划”，“原定‘十一五’期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排”。
这宣告了历时八年、耗资2000多亿元的“退耕还林项目”停步，转入“巩固造林成果”阶段，为此中央财政将新增投入2000多亿元。
《通知》在解释如此调整的原因时，明确宣称是“为确保‘十一五’期间耕地不少于18亿亩”。
在外界看来，“暂停退耕还林”来势突?，但对实施该项目的林业系统而言，这不过是近四年来退耕还林规模收缩的必然归宿。
中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，“暂停”不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停。
初衷与结果
“退耕还林”源于前任总理朱?基任上的决策。1998年中国长江、松花江特大洪水后，西北、西南地区的生态脆弱问题凸显。加之正值中国粮食连年增产，年产量超过5000亿公斤，“谷贱伤农”现象严重。
决策者认为，通过“退耕还林”，把一定坡度的耕地变为林地，恢复植被，保护脆弱的生态环境；此外，还可把过剩的国有粮食补给种树农民，减少财政压力。更重要的是，发展生态林、经济林，可改善农村经济结构，增加农民收入。
中国政府最初的退耕还林目标并不明确，只是规定，“水土流失和风沙危害严重、25度以上的陡坡地段及江河源头、湖库周围、石质山地、山脉顶脊等地区，要全部退耕。”
时任总理朱?基把“生态环境保护和建设”视为“西部地区大开发的根本”，与基础设施建设、产业结构调整、发展科技教育一起，作为西部大开发的四大内容。
当时决策者的设想，概括为16字方针：“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。 朱?基曾在1999年指出：“要下决心在长江、黄河中上游地区恢复植被、绿化荒山、保持水土、保护生态，力争五年初见成效，十年大见成效。”中央的政策是，退耕一亩给农户补助300斤或200斤粮食，补助现金20元，补助种苗费50元。补助期限为经济林五年、生态林八年。
由于当时农业税费负担沉重，粮食价格低迷，农民退耕积极性很高。加上这一政策主要由中央财政出钱，多退耕就可多拿补贴，县乡政府也积极性高涨。
1999年，退耕还林政策在四川、甘肃、陕西三个省试点，2000年推向长江上游和黄河中上游地区13个省174个县。很快全国退耕面积就超过计划。据国家林业局统计，2000年全国退耕还林面积为573万亩，到全面推开的2002年，全年高达3375万亩，2003年更是达到创纪录的5050万亩。
2003年3月，新一届政府上任后，对退耕还林推进太快的问题有所察觉，并委托中国国际工程咨询公司组织专家进行“退耕还林项目中期综合评估”。该评估认为，与国家林业局2.2亿亩的估计不同，中国需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。
评估调查组发现，虽然造林保存情况较好，但经济林种植比例偏高，造林初植成活率低，农民普遍要补种二到三次，多的达五至六次，造林成本高，种苗费普遍不足。相当多的地方还发生了基层干部侵占、挪用农民退耕补贴的问题。
尽管退耕还林推进太快、存在底数不清等问题，但退耕还林也确实改善了自然生态。据官方统计，八年来，通过大规模还林还草，退耕还林工程区的森林覆盖率平均提高两个多百分点，其中内蒙古提高近4个百分点，陕西延安提高约25个百分点。
不过，由于退耕还林的财政补助期限为五至八年，期限较长，各地退耕造林大幅超过计划，也增加了中央财政的负担，引起了有关部门和决策者的注意。
正在这时，2003年10月粮价逐渐上扬，引发决策者对粮食短缺的担心。退耕的节奏太快与粮食涨价相互作用，使得2004年国务院决定对“退耕还林”实行结构性调整，重点是压缩“退耕地造林”规模，由过去的数千万亩降至1000万亩。2005年该指标只有数百万亩，2006年更降至400万亩。2007年“暂停”退耕还林，其实是这些年来缩减势头的延续。
权衡
但是，尽管退耕还林有环境生态改善之效，中国的粮食安全问题，仍然像一柄达摩克利斯之剑，不时刺激着决策者的神经。
中国目前有13.1亿人口。在未来20年，中国人口仍将新增1.4亿，达到14.5亿的峰值后才会逐渐减少。中国耕地资源相当紧缺。耕地面积占国土面积10％略多，中低产耕地的比例高达83.2％。其中，分布在山地、丘陵、高原地区的占66％。干旱、半干旱地区的耕地中，还有40％的耕地存在不同程度的退化。这些总量不足、质量欠佳的耕地，能否养活未来14亿多中国人，历来颇有争议。
一些学者认为，当前中国每年粮食总消费量约为5000亿公斤，按每亩耕地平均生产粮食300公斤计，至少需要17亿亩耕地才能维持供求平衡；而中国目前18.27亿亩耕地中，真正产量稳定的基本农田只有16亿亩多一点。守住18亿亩耕地的“红线”至关重要。
据国土资源部公报，截至2006年底，中国共有18.27亿亩耕地，而2006年全国耕地净减少460.2万亩。如果按照该速度，七年后中国耕地将少于18亿亩，“红线”将被突破。
另一些学者则认为，农业技术发展会继续提高粮食单产。再者，在贸易全球化时代，中国不必保有95%的粮食自给率，不足的可以靠国际市场解决，粮食安全并不足虑。与其破坏生态种粮食，不如让这些耕地“退耕还林”。
种种争论归结起来，就是一句话――“保粮食”还是“保生态”？粮食是生计问题，生态则是长远问题。如果更多地看重生态问题的严重性，就会趋向于生态保护和退耕还林；如果更多地看重粮食供应问题，就必然要压缩生态退耕的规模，增加粮食生产。
由此番“暂停退耕还林”看，决策者的关注点显然是后者。2006年，温家宝总理提出，在现代化完成前，中国要守住18亿亩耕地红线。粮食问题占了上风，“暂停退耕还林”自然不可避免。
纵观退耕还林政策的两次重大调整，一次是在2004年初，一次是在2007年8月，其背景都是粮食等副食品价格大幅上涨。有专家认为，发生这种情况很难用巧合来解释。
地方与中央财政博弈
除了粮食安全的考虑，退耕还林“底数不清、绩效难评”亦是此次暂停的导火索。
受制于中国特有的财政体制，只要是中央财政出钱的项目，基层政府的积极性一般都很高。这主要是因为县乡财政大多是“吃饭财政”，有的地方人员工资都难以保障。只要中央承诺给钱，哪怕是需要配套资金，地方政府也很积极。
至于中央补助的建设项目绩效如何考核，则是一个很难考察的问题。退耕还林就是个典型例证。
退耕还林是主要由中央财政补贴的项目，中央财政的投入约占80%以上。由于生态建设属于全国性公共产品，受益者是全国公民，由中央财政承担资金理所应当。
但是，由于县乡财政拮据，为了争取中央退耕还林资金，各地纷纷扩大退耕还林试点规模。通过多报退耕规模，争取中央补助资金。尽管中央的资金明确是补给农民，但是只要经过地方财政，就有漏洞可钻。这使得2002年、2003年、2004年退耕还林规模急剧扩大。
从国家林业局的统计看，1999年至2001年，退耕地还林面积每年不足600万亩；到了全面推开的2002年，退耕地造林计划面积猛增至3970万亩；2003年则升至4050万亩；2004年虽然中央计划安排1000万亩，但事后的调查发现，该年仅经核实的超计划退耕地造林面积就高达949万亩。
由于退耕地数量大幅度增加，管理成本急剧增加，同时由于种树需要相当长的时间，所谓“三分种，七分养”，树木管护的成本也大大提高。但基层政府和林业部门的管理能力不可能短时间提升，这就给退耕还林的绩效和可持续造成威胁，也引发了有关部门的质疑。
其实，从公开的资料看，退耕还林的绩效和底数迄今并不清晰。以年度退耕还林数据而言，国土资源部的历年公报和国家林业局的统计相差很大，而国家林业局的数据与国家每年下达的退耕还林指标也有差异。以2002年为例，国土资源部的统计是2138万亩，国家林业局的统计是3375万亩，而国家下达的计划是3970万亩。
由于部门之间数据差别太大，不仅中央财政补贴缺乏准确依据，而且很难对退耕还林的绩效进行全面评估。总理温家宝2006年6月1日曾批示，要对全国退耕还林的情况“真正摸清底数、理清问题”，并称这是完善政策和形成决策的“基础环节”。
进退两难之间
目前，综合各方面的统计，被认可的退耕地造林数据高达1.39亿亩。这距离上述《退耕还林中期评估报告》测算的1.48亿亩的退耕目标只差900万亩。据此，决策者并不认为“暂停”会根本动摇生态退耕的成果。
另一个方向的问题是，已经退耕的农民达1亿多人，大多居住在西部地区，退耕后基本上依靠中央财政的补助生活。有的地方退耕补助已经成为农民的重要收入来源。
退耕还林的补助期一般为经济林五年、生态林八年。近年来，一些地方补助期已满，如果停止中央的补助，这些农民的生计依然难以保障。这就使得中央政府不可能按计划停止原有的补助。
继续增加退耕地造林面积不可行，按照原计划停止中央各项补助也很难。结果只能选择现有方案：暂停新的退耕计划，立足于巩固现有1.39亿亩退耕造林的成果。这可能是此次《通知》的基本逻辑。
在生态专家看来，此次《通知》更多地是为守住“18亿亩耕地红线”而作出的权宜性决定。更有一些学者认为，目前中国正处于工业化和城市化加速期，各地建设占用耕地的势头很猛，现有土地制度很难约束地方政府的占地冲动。既然建设占用耕地不能大幅压缩，只能从退耕还林上想办法。
有生态专家在接受采访时表示，不能赞同这样的“舍本逐末”之举。他们认为，中国实行退耕还林的，大多是坡度在25度以上的耕地，以及严重沙化和石漠化的耕地。用这些耕地生产粮食，对生态环境的破坏很大，属于“生态透支”；退耕还林正是要把“生态透支”的这部分耕地退出来，恢复被农业生产破坏的自然生态。
据一些学者估计，中国目前至少还要有3000万亩耕地需要继续“退耕还林”。这些耕地多分布于西南地区，如贵州、云南、广西等省份。这些地方山大沟深，只能种树，并不适宜种粮食，因此“退耕还林不能退”。
专家表示，暂停“退耕还林”计划固然可在短期内奏效，使得2010年前中国耕地保持在18亿亩以上，但考虑到中国生态环境的脆弱，考虑到西南生态脆弱地区一些农民还在开垦林地生产粮食，维持生计，暂停“退耕还林”可能引发毁林造田，因此并非“治本之策”。
“中国农业不能建立在生态透支基础之上，同样，粮食安全也不能建立在生态透支基础上。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔晓黎在接受《财经》记者专访时说。
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