乡村振兴面临主要问题及对策建议

乡村振兴面临主要问题及对策建议 1、关于发展计划问题及 建议

凡事预则立，不预则废。乡村振兴是 1 项长时间而艰巨的战 略任务，必须坚持计划先行，精心谋划。党中央提出乡村振兴分“3 步走”，从现在到 2020 年，主要目标任务是制度框架和改革体系基 本构成。

磨刀不误砍柴功。各地“3 农”发展计划设计缺少系统性、 科学性、可操作性和可延续性， 致使气力分散、 步调不 1、行动盲目、 落实难、效果差： 1是专业计划较多，整体计划不足。 2 是各地市县 计划脱节，有机融会不够，没有构成有机整体。 3 是计划不细不实， 引领作用不强，笼而统之、大而化之，没有细化到乡 （镇） 、到村组、 到产业、到项目、到措施，计划和实际“两张皮” ; 有的计划没有经 过严格科学论证，朝令夕改，随便性大。

建议由县级兼顾制定乡村计划， 与城镇计划相衔接， 推动基 础设施、公共服务全面覆盖农村，并突出农业生产、农村居住、生态 环境保护和农耕文明传承等功能。 推动公共服务资源覆盖农村， 出台 优惠政策，改良基层医疗、养老、教育条件，打造城乡联动的农村生 活服务网络。

2、关于产业建设问题及建议 仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。经过量年艰苦努力，我 国农业产业发展获得了长足发展， 有力增进了农民增收脱贫和农村社 会全面进步。 但不论是发掘本身丰富独特的自然资源潜力程度， 还是 与农村农业先进发达国家、 地区相比， 我国农业农村在产业发展上都 还存在许多短板： 1 是传统农业产业底子薄、 基础弱，耕地量少质差， 基础设施残缺， 食粮等大宗农产品生产无太多优势可言， 传统农业产 业效益低、没有竞争力 ;2 是农业特点产业质量不高、水平较低，资 源丰富但深度开发利用水平低、 基地有范围但生产效益低、 产品质量 好但市场知名度和占有率低， 提升农业特点产业开发质效已经是当务 之急 ;3 是农村新型产业起步较晚，范围小，特点农产品加工业块头 小、档次低，发展严重滞后 ; 田园综合体、农村电商等新业态刚刚起 步，辐射带动不够 ;现代农村服务业尚处于萌生阶级， 123 产业有机 融会不够， 农村新型产业远未构成主导产业， 对农业农村经济支持乏 力。

乡村要振兴， 产业是重点。要增加乡村资金投入，各级政府 “3农”投入都应当重点下移到乡村，中央和省级财政加大财政转移 支付力度，保障农村基础设施建设和公益支出 ; 加强农村“3资”管 理，发展农村集体经济 ; 把农村土地出让金全部留在乡村，做到取之 于地、用之于地。同时，要创新农业服务体系，整合科技、金融、市 场等方面资源，打造 1 体化、开放式的农业生产经营服务体系，提高 农民组织化程度。

3、关于人力资源问题及建议 人兴方能业兴。乡村振兴，关键在人。当下农村特别山区、 贫困地区的农村农业从业人员数量不断减少、 年龄不断老化、 素质不 断下降，新型农业经营主体尚处于初步发育阶段，农村技术人材、经 营人材、 管理人材普遍缺少。 以现有的农业农村人力资源实现乡村振 兴，实在是“小牛拉大车”，力不从心。农村人力资源“空心化”的 实质是传统农业比较效益低，缺少吸引力，农村人力资源日益匮乏， 已成为制约乡村振兴的突出瓶颈。

重农先重人。党中央明确提出， 乡村振兴要让农民成为有吸 引力的职业，农业成为有奔头的产业， 农村成为安居乐业的美丽家园， 为破解农业农村人力资源问题提供了难得的时期机遇。 建议基层政府 在加强农村基础设施建设和公共产品服务的同时， 大力实行乡村人材 培养工程： 1 是大力培养新型职业农民。对符合条件的职业农民进行 资历认证， 制定出台支持职业农民的配套政策， 吸引更多农民提高素 质，从事农业。 2 是实行新型农业经营主体培养工程。加大对家庭农 场、农民专业合作社、种养大户、农业产业化龙头企业等新型主体政 策扶持力度，增进他们加快成长，更好发挥示范带动作用。 3 是大力 实行“3乡工程”。各地应制定出台并落实支持城市资本、 社会资本、 城市市民到农村投入产业开发， 外出务工人员回乡创业， 境外企业到 农村投资建厂的具体政策， 加强农业招商引资， 打破城乡人材活动制 度障碍，加速推动城乡人材互动，要素活动。 4 是加大农村实用人材 培训力度。 充分利用现有各种农村人材培训资源和项目， 采取多种情 势，分期分批从乡村当选拔 1 批有基础、有信心的农民进行技能培训， 提高他们的从业水平，加快建设 1 支乡土专业人材队伍。 5 是积实行 “红色头雁工程”。实践证明， 1个好的村支书，就可以带动 1 方百 姓致富。要把村支书的提拔培养作为组织部门的重要工作议事日程， 制定相应政策，采取多种方式，加大培养力度，提高综合素质，使他 们真正成为乡村振兴的“领头雁”。

4、关于机制创新问题及建议

科技创新和机制创新， 是人类文明进步的两大永久动力。 推 动乡村振兴，必须创新机制。 最近几年来全国在农业农村发展机制创 新上，做了大量富有成效的探索，但与乡村振兴发展需求相比，还有 很多瓶颈： 1 是不敢创。不善于将上级普遍号令和要求与各地实际结 合， 1些政策和办法照搬照抄，特别是当下强化责任追究的背景下， 1 些地方不敢闯、不敢试，开辟创新不够。 2 是不愿创。对山区、贫 困地区“3农”发展信心不足， 悲观失望，不愿意花更多投入和精力。 3 是不善创。 1 些同志感到老办法不灵，新办法不多，莫衷一是，能 力恐慌，不会干，不善创，懂农业、爱农村、爱农民的干部队伍需要 加强。

中央深化农村改革的方向已明， 政策已定，关键在贯彻落实， 而改革中的机制创新则要因地制宜， 而且空间很大。 机制创新要在解 放思想、更新观念的条件下， 针对制约山区“3 农”发展的机制体制， 着力在 3 个方面加大创新力度： 1是创新农村经营体制。以家庭联产 承包为基础的农村经营制度创新， 1 度极大释放了生产力，但随着时 期发展，1 家1户分散经营模式已很难适应新情势。要以完善农村承 包地“3权分置”为契机，以土地等生产要素流转重组为纽带，积极 探索发展合适各地特点的村社 （村委会与专业合作社 ）合 1、村企（村 委会和农业企业 ）合 1、多位 1体（企业+专业合作社 +农户的农业产业 化联合体 ） 等新的经营模式，通过经营模式创新，将村组变成经营实 体，提高农民组织化程度和整体竞争力。 2 是建立乡村振兴与新型城 镇化的联动机制。 1 方面，实行乡村振兴战略要以推动新型城镇化为 条件，要根据未来城乡人口格局来肯定乡村基础设施和公共服务的布 局，做好产业布局和村落整治计划。另外一方面，在推动新型城镇化 的进程中，要鼓励城市资金、技术、人材等要素向农村活动，推动城 市基础设施和公共服务向农村延伸， 充分发挥城市对农村的带动和辐 射作用，增进乡村全面振兴。 3 是构建可延续的农民增收长效机制。 乡村振兴的落脚点是生活富裕， 而生活富裕的关键在增收， 农民增收 则要依托农村产业支持。 要全面推动实行乡村振兴战略， 必须加快农 村产业发展， 建立现代乡村产业体系， 并把农村产业发展的着眼点放 在农民增收上， 增进农民增收模式尽快由城市导向型向农村导向型转 变，要进 1 步优化农民的收入结构，多渠道培养新的收入增长点。

乡村振兴，是 1 项雄伟战略，任务艰巨，不可能一挥而就， 必须要有足够的历史耐心和坚韧不拔的定力 ; 乡村振兴又是 1 个庞大 的系统工程， 内涵丰富，不足和问题远不止上述几个方面。 但我坚信， 在百业正兴的中国， 只要我们都尽其所能， 全面乡村振兴势必成为现 实!

乡村振兴面临主要问题及对策建议 1. 产业短板：农业方面， 种植行政命令“1刀切” ;农产品种类单 1落后，农产品多而不优 ; 现 代设备利用不足，科技支持能力不强， 技术不足;优秀人材短缺 ;道路 等配套设施不足 ;农户种植意愿低 ; 产业链单 1。工业方面，招商引资 问题，盲目“空头招商”，缺少工人，选址不当，污染严重。服务业 方面，电商发展动力不足 ; 配套设施不足。

2.人材短板：人员在编不在岗，人力资本短缺，综合素质不 高;中青年农民进城打工， 农村人力资本短缺 ;缺少公道的人材引进机 制，人材更新速度缓慢， 高学历人材不愿意回乡 ; 乡村能人年龄偏大， 发展有局限性 ; 乡村人力资本短缺、综合素质不高，政策落实和工作 展开缺少支持 ;保障机制有待健全，转化渠道不顺畅 ; 乡贤群体流失， 回流难度较大 ;乡贤乡土情感淡薄，回流难度大 ;乡村人材培养机制不 健全。

3.文化短板：农村公共文化设施不健全 ; 农村文化人材队伍 薄弱;农民教育支出压力大 ;读书浏览的人少 ;文化活动单 1;优秀农耕 文化、浑厚民风遗失 ;陈规陋习大行其道 ;观念重经济发展、 生态良好 轻文化建设，毛病的“政绩观”作怪，眼光短浅、风格漂浮。

4.生态短板：部份农民大众的生态环境保护意识不强 ;乡村 产业结构与绿色发展的要求差距大 ; 人居环境整治任务沉重，农村人 居环境改良不平衡 ; 农村环境散乱污，垃圾乱倒乱放、污水横流、燃 烧秸秆;公共空间和庭院环境脏乱差， 乱搭乱建 ; 通行不便，道路泥泞 ; 高污染企业向乡村转移。

5.组织短板：农村党组织凝聚力战役力偏弱， 班子成员整体 素质不高、年龄老化、结构不平衡，事多人少、待遇不高 ; 缺少常态 化培训，领富带富能力不够，存在等靠要思想，缺少开辟创新、实干 苦干的精气神 ; 基层基础保障不力， 村级组织建设投入不足， 硬件建 设滞后 ; 农村党建还没有构成完全的制度体系，党建任务内容及标准 制定重视情势， 考评偏重内业材料，不够“接地气” ; 抓党建积极性、 主动性欠缺。

对策建议

1.产业振兴：要实现现代农业产业化， 以品牌引领产业优化 ; 以科技创新驱动产业提质 ; 以城乡融会激起产业活力 ; 以适度范围经 营补齐产业短板。

2.人材振兴：要优化环境，筑巢引才返乡，建立人材“飞 地”，内外协力实现人材、智力回归 ; 培养新型农民、培养乡村干部、 吸纳乡贤。

3.文化振兴： 要实现乡风建设文明化， 掌控“城乡融会”的 新要义;激起“自觉参与”的内生力， 发挥乡贤的引领力 ; 大力移风易 俗，推动家风建设。

4.生态振兴：要实现生态建设宜居化， 宣扬提高农民环保意 识;完善监管体系，落实目标责任 ;展开环境整治 ;推行绿色农业 ;推行 垃圾分类 ;展开厕所革命。

5.组织振兴：要实现乡村治理法治化，制定村规民约，深化 村民自治;建想法治乡村 ;转变乡镇政府职能 ;加强乡贤治理。

乡村振兴面临主要问题及对策建议 1、乡村中“人”的问题 突出，“3农”带头人亟待培养 村落人口老龄化程度深且劳动力受 教育水平低，性别比失衡情况普遍。农村老龄化情势严峻。各地村落 中 59 岁以上的老龄人口占全村总人口的比重均超过 10%的老龄化社 会标准线，其中尤以东北 (29.8%) 、华北(23.1%) 地区农村老龄化程度 最深。农村劳动力受教育水平低。 样本村中具有高中学历的劳动力占 比超过 20%的分别是华东 (23.6%) 、华北(23.4%) 、华南(23.3%) 、东 北(20.3%) ，最低的是西南地区 (14.0%) 。村内人口性别不平衡情况普 遍存在，男女比例为 1.13:1 ，各区域农村男性人数均多于女性人数。

农村劳动力务农与非农选择显现区域分化， 华北西北东北的 务农劳动力数接近或超过非农劳动力数的 1 倍。样本村中，华北、西 北、东北的务农劳动力数接近或超过非农劳动力数的 1 倍：华北村均 务农劳动力 639人，非农劳动力 335人; 华东、华南、西南的务农劳 动力小幅超过非农劳动力， 华东村均务农劳动力 580 人，非农劳动力 507人; 华中村均务农劳动力 514人，少于村均非农劳动力 600人。 在非农劳动力中，村均外出打工人数华南、西南地区最多，平均在 600人以上，华东、华中、华北、西北和东北分别为 402 人、489人、 289人、330人和 318人;村均外来人口数西北、 华南、华东地区较高， 平均 200人以上，华中、华北、西南分别为 165人、 65 人和 89 人， 东北地区最少，平均 54 人。

乡村“3农”带头人数量及能力不足。首先，村内党员人数 较少，年轻党员占比低。样本村党员人数平均 60 人，占村均总人口 的3%左右，2012年后新发展党员数占党员总人数的 17.11%。40⑸0

岁和50(6)0岁年龄段的党员人数均为13人，各占21.7%,合计达43.4%; 党员人数最多的年龄段为 60岁以上，平均人数 18人，占党员总人数 的 30%;30岁以下的党员平均 7人,占 11.7%。其次,现任村干部受 教育水平高于前任,但学历水平仍较低。样本村中,现任村支书的文 化程度多为初中程度, 占 37.4%,高中程度的占 24.8%,中专占 16.14%, 中专以上的占 9.5%,高中中专及以上合计 50.4%,与前任村支书相比 高出 18.9 个百分点(前任村支书高中毕业、 中专毕业和中专以上的分 别为 18.6%, 5.8%和 7.1%),受教育程度有所提高,但大专以上的高 学历者仍旧缺少。 现任村主任的文化水平也较低, 且低于现任村支书 的平均水平。第 3,村“两委”干部有异地工作经历的比重较低,经 营管理经验不丰富,个人具有的资源有限。样本村中,现任村支书和 村主任在本村之外的地方工作过的人数占比不到 30%,但高于其前任

的平均水平约 1 0个百分点。有从军经历的村支书和村主任占比约 15%,略低于其前任 2.75 个百分点。从村支书和村主任的家庭经济条 件来看,比 1 般村民好的村支书和主任占 25%,比 1 般村民差的村支 书和主任占 13%左右,与普通村民家庭经济条件 1 样的占比约 60%, 可见大部份村领导个人所具有的资源与 1 般村民相差不大。 当前乡村 带头人各项素质有所提高,但在致富经验、能力、具有社会资源等方 面照旧缺少。

2、乡村基础设施建设条件有改良,但仍存在短板,水平亟 待提升 基础设施建设是实现乡村振兴和乡村全面发展的重要基础。 当前,乡村基础设施建设还有较多欠账, 距离城乡基础设施和公共服 务均等化目标还有较大差距。

乡村基础设施和公共服务设施条件有改良。 样本村中, 贫困 村占 18.8%,缺水村占 8.4%,有线电视信号户占 89.3%,有 94.3%的

村能够上网。村落硬化道路占村内道路总长的比重为 78.5%。48.7%

的村落有公厕，其中水冲式厕所比重为 46.2%，旱厕比重为 39.2%。

乡村基础设施建设欠账仍多， 乡村道路是主要短板。 调查发 现，由于政府对乡村道路投入不足， 村集体成为村落基础设施的主要 供给方。 村集体支出的主要内容就是基础设施建设， 集资和负债的主 要用处也是公共基础设施修建， 包括乡村路桥和水利等。 样本村村均 集体开支 66.0 万元，以基础设施建设支出最多，平均 41.9 万元，占 总支出的 64%;其次是公共福利 / 事业支出，平均 16.9 万元，占 26%; 村干部年度工资及补贴平均 5.7 万元，办公费支出平均 1.5 万元。

从村集体集资情况来看，2012⑵017年村集体集资数量在下 降，东北地区农村基本没有集资，华东地区集资水平最高， 2017年 平均集资 151 万元。村集体集资的主要用处是公共基础设施建设， 其 中 1 半的集资用于修路和建桥。 其次，修建排水沟和灌溉水利设施的 集资占比也较高， 2017年为9.1%， 2016年为 28.3%，饮用水也是村 集体集资的主要用处之 1 ，占比约 10%。

3、乡村经济方面私营企业带动就业能力强，但特点产业仍 待开发 私营企业是乡村产业最活跃的主体，乡村企业发展存在较大 地域差异。 企业是市场活动的重要载体， 私营企业是农村企业的主要 组成部份， 相较于村办和乡办企业吸纳了更多的劳动力。 样本村私营 企业吸纳职工数平均为 66 人，乡办企业为 6 人，村办企业为 6 人， 个体户为 27 人; 而从吸纳本村劳动力就业水平看， 村办企业最高， 其 吸纳本村劳动力就业比例是 90%，其次是个体户 83%，私营企业是 45%， 乡办企业是 42%。

乡村特点产业发展范围有限， 亟须政策支持和产业计划。 从 样本村来看， 村均特点农产品种植面积 784.1 亩，西北地区种植面积 最大，触及户数也最多，分别是 2031亩和 173户。西北地区特点产 业以特点养殖为主，村均养殖畜生 4179 头只，远超其他各区，村均 触及户数 42 户。水面养殖以华北、华南、华中地区为主，村均户数 较少。

在从事特点农产品生产的村中， 具有品牌的比重只有 18.6%。 在问及目前村里特点产业发展的主要问题时，有 28.9%的村落选择特

点产业形不成范围，有 25.2%的村落选择没有产业计划，有 18.8%的 选择发展思路不清，有 14.7%的选择缺少政策支持。

4、基层自治基础良好，大众性文体活动和民间社会化服务 组织较为缺少 村民代表大会运行和履职情况良好。从调查数据看， 各村村民代表大会运行和履职情况良好。 在 262个调查村中，有 90.1% 的村实行差额选举，当前任职的村民委员会多为第 8(1)0届，2017年

各村村民代表大会召开的次数为 4 次及以上的占比近 70%，村民代表 大会的代表人数平均为 43人，其中党员人数有 1 5人。在村务治理中， 村民代表大会也在实际实行本身职能。

农村公益性、 大众性文体活动缺少。在被调查村中，由村里 举行的公益性、大众性文体活动有限。 近两年举行过戏剧活动的村只 占38.9%，有电影或录相活动的占 54.6%，有球类比赛活动的有 18.3%， 春节时有全村集体活动的占 38.8%。大众性文体活动有凝聚和团结人 心的作用，此方面活动的缺少 1 方面与村落经济缺少可用资金有关， 另外一方面反应了村落人气的缺少。

村规民约制定情况良好， 但乡风文明内容仍需完善。 样本村 中，有村规民约的占 80.2%，其中每家每户发放的占比 53.4%，有 64.14%的村规民约定期修订。 整体上看，农村村规民约制定情况良好。 红白喜事从简、 对分子钱作出明文规定等， 这些有助于农村社会交往 的风清气正，不过还有 37.5%的村落没有出台这样的规定，说明 1 些 村落的村规民约中触及乡风文明的内容还需完善。

5、村集体经济发展不均衡， 产权改革任务艰巨 农村集体经 济组织收入差异大。 经营性收入和上级拨款是集体经济组织收入的主 要来源。 2017 年样本村的集体经济总收入为 101.3 万元，其中集体 经济组织经营收入平均 51 万元，占 50.3%，而集体经营性企业收入 平均 16万元;集体农林业收入平均 6.8 万元; 集体承包收入平均 10万 元，其中企业承包收入 4 万元，承包地 / 果园收入 4.5 万元 ; 村公益事 业费平均 5万元，其中集体集资平均 1.1 万元;上级拨款平均 30.2 万 元，占 30%;其他收入平均 3.6 万元。集体经济总收入的区域差异大。 华北地区集体经济总收入最高， 平均 245.9 万元，华中和华东地区其 次，均为 100 万元，东北地区集体经济总收入最少，仅为 20万元。

部份经济欠发达地区集体经济组织收不抵支。 2017 年华南、 西南、西北地区集体经济当年收不抵支，华东、华北、华中、东北地 区入可敷出。

农村集体产权制度改革进展缓慢， 各项权能有待落实。 调查 发现，只有 9.1%的样本村进行了村集体资产的折股量化，农村集体 产权制度改革进展缓慢。 在进行改革的村落中， 折股量化的对象大部 份是本村村民，占比 57.1%，而量化对象是集体经济组织成员的占比 为 42.9%。在折股量化的村落中，股分能够继承的占 65.5%，股分能 够转让的占 57.1%，转让对象限制为家庭内部成员的占 52.6%，其余 为在村集体成员内部转让，没有村允许对外转让股权。

6、政策建议 首先，要重视乡村“人”的发展。关注农村地 区性别比失衡问题 ; 在全国范围内积极推动普及高中教育，不断提高 农村人口的受教育水平 ;积极培养乡村“3 农”带头人和职业农民， 为其提供必要的项目、资金、人力培训等，提高“3 农”带头人的致 富经验和资源的取得及利用能力 ; 鼓励农村劳动力务农人数比重大的 地区继续发展农业生产， 对农村劳动力非农化偏向高的地区增进农地 流转进行范围化经营和加快培养新型经营主体。

第 2 ，不断加强政府对农村道路桥梁等公共基础设施的投资， 下降农村集体经济组织负担。 政府继续加大对村落道路桥梁等基础设 施缺少的村落的公共投资，并在公共基础设施保护上给予奖补支持。 对东北、西北、 西南等地区，要给予差异化的区域发展支持政策和继 续倾斜支持。

第 3，因地制宜，以本村资源天赋为基础大力发展特点产业。 乡村产业发展不局限于传统种植业， 在乡村振兴“产业兴旺”的总要 求下，应利用乡村优势资源发展特点产业。 产业的兴旺发展离不开企 业等市场主体，未来要进 1 步激起私营企业的积极性 ; 支持农户个体 和相应的企业从事乡村特点产业经营，并在产业计划、信息供给、范 围做大、市场做强等方面提供政策支持，发挥其带动乡村经济发展、 吸纳农村劳动力就业的重要作用。

第 4，充分发挥基层自治气力，进 1 步培养农村各项服务多 元供给主体，丰富农民生产生活。 1 方面可继续支持完善村民代表大 会制度，通过进 1 步健全议事工作制度，规范村务公然，明确权利与 义务，增强村委会工作的透明度，调动农民参与村落治理的积极性， 使村民代表大会在农村公共事务决策和监督中发挥主导作用 ; 另外一 方面，重视农村其他生产生活服务性公益性组织的培养和发展， 为农 村社会活动的举行和延续提供相应的资金支持。 除此以外， 还要加强 村规民约的制定与完善， 宣扬良好乡风， 不断增强农民的凝聚力和向 心力。

第 5，要继续深入推动农村集体产权制度改革，不断壮大集 体经济。要做好宣扬工作， 增强村干部和农民对农村集体产权制度改 革重要性的理解和认知。 在集体经济发展壮大方面应着眼制定区域差 异化政策，对集体经济发展情况好的华北、华中、华东等地区，为其 创造更自由、公平的市场竞争环境，而对集体经济发展落后的东北、 西北、西南等地区要加强政策和项目扶持。

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