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完善抵押权能机制，激活土地二级市场
摘要：随着我国改革开放的进一步深入，市场不断得以激活，我国土地一级长期以来是以政府供应为主，形成了相对完善的制度体系，市场取得了长足发展；而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后。作为我国土地二级市场的顶层设计，指导意见确立了一系列基础性、系统性制度安排，土地二级市场运行发展中存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务监管不完善等问题将得到根本解决。为此，笔者以支持的态度从不动产登记角度出发，分析探讨营利性的教育、养老用地抵押登记的法理问题。关键词：土地二级市场；抵押；权能 1 我国土地市场的现状
随着新型城镇化发展的推进，配套规划与房地产开发的相互作用日趋突显，在“坚持房子是用来住的”的政策引导下，单纯的房地产项目供求关系逆转，一种以培育产业为导向的城市规划发展新理念：“房地产+”，综合产业联盟招商模式应运而生。在“房地产+教育”、“房地产+金融”、“房地产+养生”的大潮下，各城市政府部门规划供应科教用地、养老用地吸引国内有实力的集团进驻，打造教育产业园、金融小镇、健康养生谷等大型产业综合体。引进优质的教育资源和先进的管理理念有助于该区域的人文环境的改善、经济效益的提升、资源利用最大化，更重要的是建立产业链支撑，增加项目附加值，形成良性循环的可持续发展。然而，教育、养老产业的发展存在投资规模大，建设周期长，资金回收期长等风险，现有的不动产法律法规对营利性的教育、养老用地抵押融资的缺失，一定程度上制约着民营资本的进入。
2 现行土地抵押的相关法律法规
根据《物权法》第184条、《担保法》第37条、《不动产登记操作规范（试行）》第14.1.3点，都把“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”纳入不得办理抵押登记的财产范围，当然这里的主体是“事业单位、社会团体”；更值得一提的是，2009年全国人大常委会法制工作委员会对住房和城乡建设部《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》的意见认为“私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院中的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第184条的规定，不得抵押”。正因为有上述的法律法规、规范性文件的约束，以致不动产登记人员在审查材料时，只要看到有“教育、科研、卫生、医疗”等字眼，就理所当然的认定为“社会公益设施”，不予办理抵押登记。那些以出让方式取得的科教用地、医疗卫生用地、公共设施用地的营利性的公司企业乃至个人，拟用上述合法取得的土地使用权向金融机构贷款融资因不能抵押而告吹。 3 二级土地市场的新探索
早在2017年，自然资源部就对我国34个市县区开展为期两年的土地二级市场试点，在实践经验总结的基础上，国务院办公厅于2019年7月6日发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。其中第十四点“依法保障抵押权能”中就提出“探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域，企业可以以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。”
从该指导意见来看是允许具有流动性的（即以出让方式取得的）并且非公益
性的（即营利性的）财产上设立抵押权，那么判断公益性与非公益性的标准，应该从权利人的性质、权利人经营目的、抵押客体三方面综合分析。 3.1权利人的性质
权利人是否是营利性的经济组织。根据《民法总则》第76条“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人”；第87条“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。很显然，不动产登记人员在实际操作中大都是依据当事人提供的营业执照等身份证明材料或者登录国家企业信用信息公示系统核实确定权利人的性质。一般情况下，经济组织为营业执照，上面会载明其注册资金、经营范围等信息；社会团体或事业单位会则是法人证书，上面载明了其设立的目的和主管部门、经费来源等； 3.2权利人经营目的
权利人经营目的是否为公益事业。根据《公益事业捐赠法》第三条明确教育、科学、文化、卫生、体育事业为非营利的才称为公益事业。换言之，执行企业税收制度和财务会计制度公司企业，是营利性企业法人，其投资于教育、养老产业目的是为了营利，而不是单纯为了公益事业的； 3.3抵押客体
抵押客体即教育、养老用地使用权的取得方式是否出让。如果是划拨取得的公共服务用地就要考虑其公益属性，如果是以出让方式取得的并综合上述两个条件，即权利人为营利性质的经济组织以出让方式取得的教育、养老等公共服务用地，连同为营利目的而经营使用的地上建筑附属设施一并申请抵押的，笔者认为不动产登记机构应当予以抵押权登记。
可见《指导意见》的出台，以规范性文件进一步明确允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产设立抵押权，既响应了党的十八届三中全会提出的“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”等激发二级土地市场活力的决策要求，也体现了国家鼓励和引导民营资本积极参与公益性事业领域投资的支持力度，更好发挥建设用地使用权各项权能的价值和融资功能，规范土地要素二级市场顺畅流通，确保土地资源利用效率最大化。结束语
社会经济不断发展，产业结构和发展模式不断创新，法律法规也需要与时俱进。现有的法律法规没有对教育、养老等公共服务用地进行营利与非营利的明确界定，而《指导意见》只是一部起指导作用的规范性文件，为了完善此类用地抵押权能，进一步规范不动产抵押登记，笔者建议尽快健全相关法律法规，以进一步激活二级土地市场，释放土地活力。参考文献：
[1]程继东.我国土地二级市场问题及建议[J].合作经济与科技；2019年18期. [2]张晓洁.深入推进土地二级市场建设的思考[N].中国自然资源报，2018年. [3]季勇.发展土地二级市场深化土地节约集约[J].浙江国土资源；2017年05期.

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/bb2142f8316c1eb91a37f111f18583d048640f5c.html

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