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有困难找警察:基层派出所的
“
执法困境
”
作者:
来源:《廉政瞭望》
2017
年第
01
期
如今,各单位执法人员对强制措施的需求越来越强,甚至特警这种非常规的执法力量,也
进入常规执法活动中。
2016
年
8
月,鄂南某地货运超载现象严重,货车司机经常闯岗,路政
部门只能依靠特警鸣枪示威,才能进行执法。
当前的公安改革,一个难点是在基层。近年来,笔者在多地基层派出所进行了调查,对基
层公安工作所面临的复杂性、特殊性有很深的体会。
“
人们更怕警察
”
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在中国语境下,民警不仅具有依照法律法规,打击违法犯罪活动,维护社会稳定的法律责
任,还承担了走群众路线,满足群众各类需求的政治责任,如
“
有困难找警察
”
、
“
有警必出
”
、
“
有求必应
”
口号等。在基层派出所,公安工作不仅是执法工作,更是群众工作。前者以法律规
定的职责权限为边界,后者则相对模糊。
现实中,发生矛盾纠纷后,人们往往首先想到警察。相比于政府其他部门,警察有人身强
制权,更具权威,
“
人们更怕警察
”
;相比法院,通过警察调解纠纷更便捷,也不需要出立案
费。但是,警察并不是所有问题都能解决。
2015
年初,笔者赴西部某派出所调研,遇到一位
90
高龄的老人。他家离派出所两三公
里,每天拄着拐杖步行来派出所反映情况,十年如一日。
2004
年,老人保存下来的
16
块
“
袁大
头
”
被人骗走。他认为骗子是邻镇王姓农民。民警经调查,发现此人并无作案动机和时间,且
案件没有任何线索,老人所说也缺乏证据支持,裁定不予立案。
此后,老人每天来所里要求民警抓捕王姓农民,经常堵在所长门口。老人身体硬朗,但神
志已有些不清,家人、村干部劝说不下,民警也没法。
像老人这种情况在基层派出所颇为常见。民警讲述了这样一起案件。老王和老刘关系很
好,老王想买下临街某门面,向老刘借了
5
万元。后来门面升值,老刘改称
5
万是入股,门面
由两人共同所买。老王不愿,双方经常冲突,民警多次出警,调处纠纷,而且动员村干部、亲
戚参与。但两人积怨已深,一直调解不下。民警劝说两人去法院,但双方都不愿出立案费,至
今案件还未了结。
难破
“
模糊空间
”
多年前,居民矛盾纠纷主要依靠村庄、社区等基层干部化解,少量纠纷难以化解,流向政
府和法院。警察只扮演了补充角色。正因为此,警察才能承担起政治责任,满足群众的各项需
求。
后来,不少基层干部化解纠纷的能力下降,大量事务涌向上级政府和基层公安部门。但进
入公安部门后,问题不一定能得到解决,反而可能模糊化。
警察解决纠纷,前提是形成完备的纠纷事实。但在基层,纠纷往往难以还原。很多村落纠
纷发生时,只有双方当事人在场,只能从当事人口中还原事实。很多当事人都倾向于只讲对自
己有利的情况,有时甚至双方对案情都不清楚。很多时候,双方斗殴,相互有伤,但没有人愿
意陈述自己如何打了对方。
西部某镇发生过这样一起案件:老张和老李田地相邻,老张的地靠近水源,水需经过位于
老张地旁的水渠,才能流到老李地里。
2014
年,老李浇地时,发现渠道好多水漏到老张地
里,因而怀疑是老张故意挖洞偷水。但老张不承认,这事便谁也说不清楚。
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另外,要解决纠纷,还需要具备社会经验和阅历。这些是民警通过正规法律培训无法获得
的。乡村里有两家人发生地界纠纷,闹得很凶,对于地界,村、组都说不清。因为,在当初分
地时,丈量土地的尺子都拉得很宽,有人情在里面。里面还有复杂的村庄规范,如一亩的一等
地等于一亩半的二等地;靠近坡地,水源不好的地方不算在内。再加上事情已过去多年,到现
在谁的地具体是多少,谁都讲不清楚。
如此,纠纷难以按法律规定来处理,基层警察执法出现
“
模糊空间
”
。它的明确化,需要收
集证据,进行司法鉴定。但时间、人力成本高,当事人不愿承担,派出所警力匮乏、财力紧
缺,无力承担。
在模糊空间内,双方各执一词,民警只能
“
和稀泥
”
,劝双方各退一步。一次次出警,不断
做工作,但效果很小。在这个过程中,大量警力被低效率消耗。
被其他部门
“
偏爱
”
模糊空间内的纠纷之所以难以处理,是由多种原因导致的:一是许多纠纷是长期积怨的结
果。村民表面上是因为琐事闹翻,背后实际是很多冲突、矛盾和争执的聚合。村民在纠纷中的
诉求不仅指向当下,而且指向过去与未来。民警缺乏足够的信息、知识、经验和能力来把握、
处理。
二是民警缺乏有效的权威和知识来处理纠纷。在这类案件中,缺乏证据,案件事实很难还
原;即使还原,也难以达到处罚标准;即使达到处罚标准,为避免矛盾激化,民警也不好轻易
处罚。民警需要依靠基层干部、当事人亲属朋友,依靠道德、村规民约等社会规范来劝说当事
人。但是,目前基层社会规范缺乏约束力。
民警执法處于下游环节,被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。在一线执法环境日益严峻的
趋势下,很多执法部门都希望民警出现在执法现场,帮助他们开展执法活动,对不配合执法、
抵制执法行为的人员采取强制措施。执法人员对强制措施的偏好和需求越来越强,甚至特警这
种非常规的执法力量,也逐渐进入常规执法活动中。
2016
年
8
月,笔者在鄂南某地调研,当地货运超载现象严重,货车司机经常闯岗,拒不
停车接受检查,路政部门只能依靠特警鸣枪示威,才能进行执法。
关键点和难点
纠纷无法处理,导致大量警力被低效率消耗。很多时候,民警不愿纠缠其中,从而采取一
些不规范手段。
有民警讲述过这样的案件:
2011
年,小陈与同村小王约定,在小王地里给父亲修一座
坟,为此支付小王
1000
元。坟修好之后,小王反悔,认为
1000
元太少,双方发生争执。小王
将地里的坟推掉。双方冲突更激烈,小王妻子平坟时,被小陈家人打伤。王妻多次上访。
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双方当初是口头约定,没有签协议,也没法去法院。派出所多次出警,不断协调,最后双
方初步达成协议,两方置换土地,并由小陈支付小王
1
万元医药费。但是,小陈只愿意支付
8000
元,小王妻子坚持要
1.1
万元,并继续上访。北京去了三次,省里去了两次。县政府、公
安局去的次数更多。民警没办法,只能从办案经费里抽出
1000
元,再由镇政府出
2000
元,纠
纷才化解。这件案子民警处理了
3
个多月。
在基层调研期间,民警希望明确自身权限边界,降低职责之外的警力消耗。但在中国语境
下,民警既承担了法律责任,也承担了政治责任。如果严格明确民警的职责权限,可能导致一
些纠纷得不到及时处理,升级恶化。
因此,在深化公安改革中,要注重制度、规则层面的改革,更需要注重社会层面的治理问
题,实现法治与政治的平衡。这正是改革的关键,也是难点所在。(作者为吉林大学司法文明
协同创新中心博士生)
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