粮食补贴政策
2007年06月04日 09:16 来源：新华网
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国家粮食补贴政策执行中存在的问题及对策
发布时间：2009-7-13 17:26:39 访问次数： 1783 作者：江夏区审计局 来源：湖北省审计厅
武汉市江夏区审计局 胡正全、傅俊
对种粮农民实行直接补贴是党和国家的一项利民工程，是当促进粮食增产、农业增效、农民增收的一条有效途径。自2004年国家实行粮食补贴政策以来，改变了过去对农民多“取”少“予”或只“取”不“予”的分配关系，极大地调动了农民种粮积极性，粮食安全得到进一步保障，农村的党群、干群关系也得到了明显改善。但从我局近期完成的2007年至2008年度粮食直补、农资综合直补及良种补贴审计调查情况看,在国家粮食补贴政策的执行方面还存在一些不容忽视的问题，应采取有效措施加以改进和完善。
存在的主要问题：
一是部分种粮农户没有获得补贴。一种情况是农户将承包的耕地转包给他人耕种，粮食补贴由财政部门直接上了发包人的“一折通”。如某村支部书记以每年100元/亩的价格承包村机动地500亩，期限5年。该书记以承包价格将土地转包他人耕种，每年坐享数万元的补贴款，耕种者未能获得补贴。另外一种情况是农户耕种了村组机动地或新开垦的土地，财政部门未予审批。如调查中发现，有4个村共计1100余亩耕地未获得种粮补贴。某乡镇则作出硬性规定，对承包机动地等无经营权证土地的粮食补贴申请，一律不予审批。
二是不按耕种面积补贴。粮食补贴面积的核定必需经过核查、公示、上报等程序，少数地方在实际操作中简单地按农户经营权证面积上报，使“粮食直补”变成“农田直补”。
三是调整种植结构不种粮食也可获得补贴。部分地方农民将原种粮土地调整用于种植蔬菜和发展养殖业等板块基地建设，属地政府和财政部门认为有利于农民增收、农业增效，应当给予支持和鼓励，也比照粮食直补标准给予了补贴。如某村实有土地1600余亩，在册面积1160亩，除200多亩种植水稻外，其余1400多亩全部种植蔬菜，这些种植蔬菜的面积也同样享受了粮食补贴。
四是部分种粮农户获得了补贴却未真正受益。农户承包村组机动地经审批后获得粮食补贴，按政策补贴款应发给种粮农户，农户按承包协议向村组缴纳承包费。粮补政策出台后，发包人采取抬高承包费的办法，使粮补资金流向村组集体。如某村有机动地400余亩，在未获得粮食补贴前每亩耕地年承包费为200元，享受粮食补贴后，承包费上调至300元/亩。
原因分析：
1、农村土地承包经营权证的管理发放和土地流转存在不规范和不完善的地方。2005年进行的农村土地二轮延包工作，少数村组确权确地工作没有到位，有的没有核发经营权证；有的村组对5%的机动地限额控制不严，无经营权证的村组机动地面积过大，在一定程度上侵害了农民的利益；部分农民常年外出务工，承包的耕地流转频繁，且大多数没有签订流转协议或流转协议未到经管部门鉴证备案，在发放粮食补贴时容易产生纠纷。
2、财政部门在补贴发放的依据上缺乏统一尺度。部分乡镇粮补发放的依据是土地经营权证面积，有的则是税费改革锁定面积，而有的乡镇对超经营权证的实际种植面积进行了补贴，有的则一律不予以补贴，更有甚者，有的乡镇在村与村之间存在依据和尺度的不一致。就整个地区而言则反映出补贴依据的不统一，从而有可能产生人情补贴，关系补贴，对农村的社会稳定带来负面影响，甚至滋生腐败现象。
3、粮补政策的把握和宣传力度不够。国家粮食补贴政策执行得好坏与否，很大程度上与乡、村干部的法律政策水平，与财政人员的监管和政策宣传是否到位有直接关系。部分干部思想上存在粮食补贴资金是国家的钱，不要白不要、不补白不补等错误观念和认识。
对策与措施：
1、进一步完善土地经营权证的管理、发放和农村土地流转工作。农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证,其所载面积是我国粮食补贴发放的重要计算依据。地方政府，特别是农村经济管理部门要认真总结农村土地二轮延包几年来的经验教训，及时解决土地权属纠纷，将土地承包经营权证发到每个农户手中，保护种粮农民利益。同时，要加强对农村土地流转合同、协议的指导和管理。特别是村组机动地的流转，应在土地流转协议中将粮补款与土地承包款分开，粮补归农户，村集体向承包户收取承包费。并杜绝变相提高承包价格，侵占种粮农民利益现象的发生。
2、规范粮食补贴申报审批程序。对于粮食补贴依据不统一的问题，各级政府应制定规范性文件，结合各地实际统一补贴发放的种植面积依据，对超依据面积，如村组机动地和新开垦出来的耕地面积实际种粮后申领补贴的，制定规范的审批操作办法，界定职责，接受群众监督，并建立和健全责任追究制度。通过实行阳光操作，做到应补尽补，杜绝违纪案件和腐败现象的发生。
3、提高执行粮补政策的准确度，维护政策的严肃性。因调整种植结构而种植非粮食作物获取粮食补贴，明显有悖于国家粮食补贴政策，属于合理不合规。属地政府及财政部门要做好政策宣传和农户的思想工作，在确保稳定的基础上，逐步取消这部分粮食直补的审批和发放，体现粮补政策是保护农民种粮积极性、保障国家粮食安全的重要取向之一。（本文内容仅为个人观点，文责自负）
2007年12月17日16:35《经济纵横》马文杰 等我要评论(0)
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所谓粮食“直补”是将间接向种粮农民予以补贴的形式，改为将补贴直接发放到粮农手中。与以往的保护价收购和其他补贴措施相比，直接补贴有许多优点。目前，发达国家都减少或取消支持价格政策，转向对农民进行直接补贴，这种补贴方式的变化除满足WTO规则要求、减少价格扭曲外，其补贴的效率很高。
一、发达国家粮食直接补贴的政策
(一)美国。
美国对粮食实行的直接定额补贴是一种典型的脱钩收入补贴，即补贴数额只与基期的产品种类、面积和单产有关，面积和单产一经确定，便保持不变，与以后每年生产什么和生产多少无关，也与生产价格无关。这种补贴又称“固定支付”。为向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，美国制定了《2004年农业援助法案》，逐年增加直接补贴额，同时进一步扩大产品补贴范围。1996年只补贴粮谷、陆地棉，2002年增加了豆类、油类和毛类，2004年又增加了畜产品、糖类、烟草和棉花种子等产品补贴。在执行直接补贴计划时，对一些新近得到土地、因不能获得历史生产数据而无法得到直接补贴的农场主，政府及时提供一次更新基期耕作面积和产量的机会，允许新农场主采用替代办法来核定补贴面积和产量，以确保农民最大限度地得到补贴。
(二)欧盟。
第一，单一农场补贴制度。2003年欧盟实行单一农场补贴制度，主要代替1992年农业政策改革以来对生产者的直接收入补贴及其他补贴形式，改革并简化直接支付补贴政策。新政策进一步扩大补贴产品范围，目前包括耕作物、牛肉、牛奶、奶产品、绵羊和山羊、淀粉薯类、颗粒豆类、水稻、种子与干草饲料类等。第二，休耕补贴。休耕补贴的主要目的是在保证农民收入的情况下解决过剩问题。欧盟规定享受休耕面积补贴的农场分为有强制性休耕义务的农场和自愿性休耕的农场，前者指谷物生产总量大于92吨的农场，这类农场必须休耕至少10％的耕地，但总休耕面积不得超过申请补贴面积的33％；后者指谷物总产量小于或等于92吨的农场，对此类农场休耕面积不设下限，但有33％的上限。
(三)日本。
据国际经合组织的调查，2000年，日本对农业的补贴已达国内生产总值的1.4％，而同期的农业产值只有1.1％。可见，农业补贴超过农业产值。近年来，日本对农业采取巨额补贴的政策不断受到世界贸易组织和一些国家的指责。在此情况下，日本渐渐改变农业补贴的做法，如，扩大市场的开放度，减少对粮食价格的直接补贴，将支持农业发展的资金更多地投入到对农业人才的培养、农业资源的保护、农业基础设施的更新及支持乡村建设等方面。而对粮食的直接补贴，仅仅是地区性、局部的，而且主要针对粮产区。
二、我国粮食直接补贴的特点
(一)直接补贴大大减轻了中央和地方政府的负担。
实施粮食“直补”后，国有粮食购销企业不再承担保护价收购农民粮食的义务，而是作为一个自主经营、自负盈亏的经营主体进入粮食市场，按照市场价格收购农民粮食。与此同时，地方财政也不再对国有粮食企业收购的新粮承担任何责任，不再承担粮食库存的储存费用和粮食贷款的利息及企业因为粮食经营而出现的亏损，政府承担的仅是对农民的直接补贴数额，政府负担必然会大大减轻，这也是各地积极进行粮食流通体制改革的一个重要原因。
(二)适应WTO规则的需要。
国际上通行的做法是对粮食生产环节给予补贴，以达到保护粮食生产能力，保障粮食供应安全的目的。一般对粮食流通不进行干预和补贴，使粮食作为商品与其他商品一样按市场机制正常流通。我国加入WTO后，粮食生产面临很大挑战。根据国际粮食市场供求形势，我国已没有提高粮食价格的空间，实行高粮价政策已不可行，各级财政也承担不了，而且WTO规则也不允许对粮食流通环节补贴。因此，我国只有实行粮食直接补贴政策，才能保障我国粮食安全，这也符合WTO“绿箱”规则。在进一步加快粮食购销市场化进程的同时，必须尽快建立和完善适应我国国情的对粮食直接补贴支持与保护体系，更有效地保护农民利益。
(三)直接补贴操作性强，减少了中间流失。
2002年开始的农村税费改革已对农户承包土地面积、计税常产等进行全面核查，资料健全，可信度和透明度均较高，为向农户发放直接补贴提供了可靠的依据，也大大减少了直接补贴改革的操作成本。另外，由于农户的计税面积或计税常产透明化程度很高，在统一的补贴标准确定的前提下，每个农户所获得的补贴量计算非常简便，这样可避免中间环节的损失，让农民真正受益。
(四)直接补贴具有普惠性。
一方面，直接补贴不与农户当年的生产、销售粮食数量挂钩，不影响农业生产结构，属于“绿箱”政策，在世贸组织农业协定中不受限制，可避免引起贸易纠纷。另一方面，直接补贴有利于我国农业的战略性结构调整。按照计税面积或按照计税产量发放补贴，农户不论种植何种作物，均可享受补贴，可使农户按比较效益进行种植业结构调整，从而有利于推动我国农业结构性调整目标的实现。
三、我国粮食直接补贴执行中存在的问题
我国粮食直接补贴政策的目标首先是提高农民的种粮积极性，确保我国的粮食安全，其次是提高农民收入。而在粮食直接补贴政策运行过程中，仍存在一些问题。
(一)粮食直补对提高农民的收入有限
1.粮食直接补贴的力度低。2004年，全国每亩直补资金仅为lO元。据对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查，2004年农民人均纯收入为2936元，其中人均粮食直补收入仅占农民人均纯收入0.48％，农民得到的直补微不足道。
2.有限的直补资金农民所获份额偏小。实践证明，粮食的供给价格弹性大于需求价格弹性，所以国家虽然将钱补到农民手中，但消费者更多地得到了粮食补贴。因为商品价格由市场关系确定，政府给予农民粮食直接补贴降低了粮食市场均衡价格，政府补贴通过市场价格的降低隐性地流给了消费者。
3.生产资料价格上涨与农产品价格下降使直接补贴效益削减。随着国家惠农政策的相继出台，生产资料价格也随之上涨，使一部分农户，尤其是贫困户无力进行生产投入。如，对吉林省长岭、乾安、前郭、农安等县的调查，有90％的农户纯收入都没有增加。就每公顷玉米的收支情况看，国家粮食直接补贴“多予”300元，减免农业税，取消乡、村统筹又分别“少取”138元和124元，三项总计增加562元。而化肥、柴油价格上涨多支出350元到400元，玉米价格下降减少收入450元到600元。两项使纯收入减少800元到1000元。比没“直补”的2003年前，每公顷纯收入减少260元到300元。
(二)粮食直补对提高农民种粮积极性收效甚微。
我国农业生产虽然具有小农生产的特征，但处在开放的市场条件下，生产资料或粮食价格的变化、生产技术的改进都可打破原有的均衡，导致不同作物间收四、我国粮食直接补贴政策的重构思路
(一)进一步提高粮食直接补贴的标准。
目前我国粮食直接补贴的量还不足以改变粮食作物和经济作物的比例，粮食直接补贴对提高农民种粮积极性、扩大粮食生产的效果还没有充分发挥出来。因此，要实现通过粮食直接补贴提高农民的种粮积极性，保证国家粮食安全的目标，就必须提高粮食直接补贴的标准。具体标准应结合中央和地方财政的支付能力、粮食价格和生产成本的变动及其他配套的补贴措施综合确定。如何进一步科学地界定补贴标准、提高农民种粮的积极性、扩大粮食生产应是今后研究的重点。
(二)应继续执行粮食价格支持政策。
由于目前的粮食直补政策对农民增收的贡献甚微，所以不能高估粮食直补对农民收入提高的贡献率。粮食直补不能代替价格支持，虽然价格支持政策的效率低，并与WTO的平等贸易规则相违背，但西方发达国家的农业补贴除直接补贴外，并没有放弃价格支持和市场稳定政策。根据国际经验，特别是考虑我国小农生产和粮食市场发育低的现实，不能简单的改保护价收购为直接补贴。实际上，粮食价格仍是决定我国农户种粮收入的主要影响因素，生产资料价格变动对农户种粮收入的影响也很明显。因此，健全粮食流通市场，稳定粮食价格，必要时稳定生产资料价格，或给农民以生产补贴，仍是提高农民收入的最重要的手段。当然，价格支持的手段必须科学化。
(三)相机抉择地运用对粮农的生产补贴和赈灾补贴。
根据我国的实际情况，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴(如目前所实行的种子和农机补贴)，以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。当粮农因粮食受灾减产歉收或绝收时，政府不仅要对其进行赈灾救济，而且还要给予必要的种粮补贴。
(四)必要时开办粮食作物保险计划和贷款率计划。
所谓作物保险计划即通过政府补贴，对主产区的大宗粮食作物提供作物保险，避免自然灾害给农户造成的损失。由于目前我国农户规模小，对农户实际产量进行调查比较困难，为作物保险的推行，特别是灾后的补偿带来很大困难。建议首先对农户经营规模较大的东北地区，选择几个县市先行试点，待取得经验后再逐步推广。农户可在规定的贷款期限内选择何时及何种方式归还贷款。实施贷款率计划，一方面通过为农户提供资金，为农户在出售粮食的时机上提供选择权，缓解主产区粮食集中上市后对粮食市场价格的压力；同时也为农户提供最低保证价格，保护主产区以粮食作为主要收入来源的农户的收入。这项政策可在农户经营规模比较大、商品率比较高的地区先行试点，取得可操作性的经验后再逐步推广。在试点中，可把贷款率计划与中央储备粮食公司的储备粮收购结合起来，降低贷款率计划的操作成本。
(五)逐渐将粮食直补扩大为对农民的全面补贴。
随着我国国力的增强，我国农业补贴的“黄箱”政策综合支持量AMS的额度会用完。而农业产业结构的调整、粮食作物和经济作物的比例也必将稳定在一个较为合理的水平，“粮食直补”也必将扩大为对农民的全面补贴。因此，远期的粮食直补应采用以农田面积和计税生产为依据的方式，这种方式是WTO所说的“绿箱”政策。届时，对农民的直接补贴的主要目的是增加农民收入而不再是提高农民种粮的积极性。
我国粮食补贴政策之完善
卓 创 资 讯 李红超 编辑于：2011-3-24 10:32:24 【字号：大 中 小】【关闭】
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