十八大以来农业农村政策的新变化

十八大以来农业农村政策的新变化

编辑日期：2014-6-13  文章来源：决策网

　　作者：国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆

　　今天有机会来到咱们的农村改革的发源地，谈农村改革到每个省都可以谈，但是安徽特殊，因为安徽是发源地。另外安徽在农村改革方面非常有经验，甚至在农村改革的理论研究方面也是处在领先地位。所以我不敢轻易到安徽来胡说八道。刚才讲到十八届三中全会说到深化改革的决定，这个里面包括几个原因，甚至包括外交方面的原因。这对农村改革有很多重大的部署，大家都在翘首企盼，因为十八届三中全会开了有半年多了，大家没有看到具体的改革方案，很着急。三中全会已经半年多了，怎么一点动静没有。说要统一部署，大家很着急，应该说中央在这方面也很重视。关于主要的改革措施，都应该落实到每个部门，也有一个时间表，也有牵头部门，我想很快在有些改革方面，具体的方案会跟大家见面。

　　现在在这个情况下我们要讲些什么。还是对最近一年多，特别是十八大以来，农业农村政策方面有一些变化。苗头性的变化跟大家做一个梳理，这既是对我们下一步把握好我们的下一步农村工作重点，也对我们下一步怎么去理解十八届三中全会在农村改革方面的重大改革举措。十八大以来，农业农村政策的新变化，我们从什么地方来的，我们是从过去十年的新成就过来的。从十六大到十八大这十年间，应该是中国三农发展的又一个黄金期。整个农产品全面增长，不算2013年我们是连续九年增产，再看去年我们是十年增。粮食以外，其他的大的农产品，都是全年增长。我们看这十年增长幅度是很高的。这十年是黄金的十年，另外一个重要的表现，我们农村的民生，农民的民生是全面改善的十年。我们是年均83%的增长速度，特别是2010年到2012年连续三年农村增长速度都很快的。那么刚好到2012年我们的恩格尔系数，首次低于40%，那么40%按照联合国的概念，也是一个重要的分水点，中国农民按照国际标准，从恩格尔系数的已经进入了相对比较富裕的阶段。应该说农民的消费层次，就是吃的部分已经在整个指数里面不到40%，从就业的角度，这十年第一产业整个少了一个亿。从2002年到2012年，这应该是很大的一件事情。8000多万人从农村转到了城市，这十年里面还有非常了不起的事情，通过这十年的努力，农村的保障制度基本健全，包括医保、低保，这在十年调整关系方面迈出很大的进步。这些技术设施有了明显的改善。

　　我们再简单梳理一下，这十年里，整个三农的体系是一个崭新期，基本搭建了一个新的三农政策的框架体系。这十年有很多标志性的三农政策的出来。我们是从哪里来的，我们从这十年黄金期走来的。我们往哪里去?这个是我今天要重点讲的，我们下一步往哪个方向走。我认为这个问题，这篇文章是在十八大以来这一年多的时间，实际上在三中全会之前已经在讨论这个问题，下一步的三农工作怎么样在十年黄金期的起点上要有新的创造和开拓。怎么办?今年的一号文件，去年以来中央领导一系列的调研活动，一系列重大问题的研究和做法。这里面，至少现在看的比较清晰的有七个方面的变化。十八大以来，在农业农村政策方面，我个人认为有七个新的变化。这七个变化不一定都在三中全会里面体现，这很多东西在三中全会里面就有了，有些东西在三中全会进一步加强了。

　　其中第一个就是转变农业投入机制与方式。去年的研究三农问题第一件事情就是研究黑龙江的开展现代农业综合配套多改革试点问题。去年一年大概把三农投入分为三大类，生产发展类、农村事业发展和扶贫开发。大概涉及到77项的专项资金，大概300多个亿，中央资金250多亿，把这77项整合到三大类。这个东西反映到去年的三中全会上，涉及到我们整个财政体系改革的问题，就是增加一般性，减少专项改革。这项改革其实也是对新一届政府执政理念也有很大关系。新一届政府就是要改变政府职能。那么在农业里面同样有一个问题，那么多专项，涉及到农业部的有七八个部门，下一步就是要进行清理整合。今年的专项转移支付要减少三分之一，今后还要进一步减少。这个就是说，这个里面包括三农，也包括其他领域。三农领域的专项比其他领域要多的多，规模要小的多。这个变化对我们今后一个时期的安徽省直部门和龙头部门影响比较大，下一步大家会有更深刻的感受。

　　第二个变化，构建新形势下的国家粮食安全战略。要解决粮食安全的思路或者是理念，我认为有重大的创新。特别是去年年底提出来的5句话20个字，大家看看这里面，有些长期以来我们的政策主张，在这里面体现了。该坚持的先提出来的，比如说我们中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上，主要立足国内，像这样一些长期以来的政策主张，在新的粮食安全战略里面继续得到体现。但是有新的变化，我认为这里面有很多首次，第一个是首次划分粮食安全范围，从老的粮食概念收缩为谷物。按照老的口径，我们1996年讲中国的粮食要在60%以上，到2013年我们自给率只有87%。我们应该有个新的说法，谷物资本自己，口粮绝对安全。首先把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一。首次明确中央承担首先责任，未划定明确的粮食自给率数量标准。

　　第三个变化，建立更加市场化的农产品价格形成机制。最低收购价，对促进农产品价格的稳步提高，对保障农民收入持续稳定增长，发挥了很大作用。但是这个制度本身的问题也是逐步的积累。我们的最低收购价已经偏了，我们国内价格逐步已经进入农产品最低收入价格。有很多问题就不可持续，这次中央提出来，就是要改革农产品收购价格形成机制。市场定价、价格分离建立农产品目标价格制度。这个目标价格制度到底什么东西。这个目标价格制度美国七十年代就有了，现在美国人不搞了，更多的依靠市场。我们想恐怕先试一试，今年一号文件就提出来，要启动对东北大豆、棉花等补贴，国家把这些差价补给农民。这两个几个国家已经公布了，棉花的目标价格是一万九千八，这应该是去年的储备价格。那么东北的大豆这次定的价格是四千八，去年的价格是四千六。那么目标价格的第二种形式就是价格保险，就是探索粮食和农产品的目标价格。这个价格保险的基本原理跟刚才的价格补贴是一样的，也是定一个价格，如果市场价格低于这个价格的时候，保险公司补偿。第三个建立农产品目标价格制度。我们也知道这个目标价格做起来并不是那么容易，我们想一想美国农产品的经营规模是非常大的，是农厂主自己选择，你愿意你就跟政府签合同。我们国家生产规模这么小，农户这么多，做起来我们对信息的掌控能力提出了很高要求。在操作上也会有一些问题。包括我们价格补贴也好，价格保险也好。你到底跟什么挂钩，你当期的收购量挂钩，这些会受到影响。我们要规避这种，我们要跟以往的生产行为挂钩。它的好处是农民的既得利益得到保护了，你以前从国家的最低收购价得到好处。那么你现在的产品价格就有上升余地，就导致另外一个问题，这些产品的产量，这些产品的生产就有可能波动。我们的市场价格应该是跟以前的最低收购价格要低，这也是两难的选择。

　　第四个变化，对调整农业补贴政策的呼声作出回应。政策初是调动农民种粮食的积极性，中央财政分配补贴资金，以各省区粮食播种面积、产量、库存量、商品量为依据。承包者与经营者分离不普遍、粮食生产普遍存在，以农村税费改革分户数据作基础有利于财政部门将补贴直接发放到户。

　　第五个变化，下决心让土地休养生息。今年年初也公布了我们土壤污染的普查结果，应该说情况比较严重。这样也给我们一个反思，我们老讲成就，讲黄金十年，我们去年超过粮食超过了6亿吨，水产品超过了7千万吨。这样的产生是很大的，这样的产生的取得是付出了严重的生态代价。我们面对这个问题怎么办?那就是说对我们以前透支的产能要想办法弥补。同时要健康的产能提高，那么在这一进一退之前使我们的产能稳住，在稳住上有新的提高，这也是一个对我们当前的农村政策也是一个很大的挑战。如果不退的话，我们以前那样一种透支未来的生产方式，到底能维持多久，这也是值得考虑的。今年1月提出来的建立农业持续发展长效机制，开展农业资源休养生息试点。这个事情要做好，就是要让农业可持续发展，农民的就业和收入不要受到大的冲击，做到这几个目标兼顾确实有难度。

　　第六个变化，对农业适度规模经营亮出更明确的态度。耕地的流转从84年开始就不存在障碍的，但是在这个问题上是比较谨慎的。谨慎是有道理的，长期以来在这个问题非常谨慎，是因为农民的就业没有解决，是因为农村的保障体系没有建立起来。我们以前在设计农机制度，现在确实在发生新的变化。比如说农民的就业、农民的收入，对土地的依赖程度到底有多大。去年从全国来讲，第一产业在农民收入所占的比重26%，全国平均农民收入里面只有26%是靠种植业来的。那么农民的保障体系，现在生活保障水平不是很高，但是这个框架是有的。所以我想这些新的因素和新情况的变化，所以我们在土地的流转的规模上，可以更明确一些。这次三中全会也好，今年的一号文件也好，这样新型的农业经营主体所高度关注。特别是十八届三中全会，对工商资本进入农业的问题，我个人体会在政策肯定上，比以往的政策好像是要宽松一点。我们几位领导通知都是十八大以来，在农村的调研中间，在土地的流转这个问题上，在发展家庭农场，到底持有什么样的立场。应该是非常清晰的，包括总书记，包括总理，包括我们分管的副总理，到江苏、安徽考察，对土地的流转，对新型经营主体的问题非常关心。汪洋副总理在安徽考察的时候也是对农业经营创新也提出了新的要求。新一届中央领导在发展适度经营方面他们的政策信号是非常明确的。

　　第七个变化，提高扶贫精准性、有效性和持续性。扶贫这个问题在整个三农问题是最重要的。三农政策体系里面要把扶贫政策纳入到里面来。从注重集中连片特困地区扶贫攻坚，区域发展，专项注重民生导向、扶贫到户。十八大以来，在扶贫政策倾向上有微妙的变化，包括去年年底的工作会议，和今天的一号文件都提出来扶贫对象的生活水平作为我们衡量政绩的考核指标。现在扶贫的系统也在严重中，怎样扶贫到村扶贫到户是下一步扶贫很重要的政策走向，还有贫困县的特殊机制问题，下一步怎么建立这个机制，恐怕也是我们扶贫政策的一步的走向。

　　所以我想今天利用这个简短时间，跟同志们回来一下，这短短的一年多时间，从中央工作部署的角度，从领导思考问题的角度，我们农业部的政策都发生了什么变化。下一步有可能发生什么变化，这些东西我个人体会，在推进这些变化的时候，其实心态也是非常纠结的。为什么非常纠结?因为十六大到十八大的十年，三农工作成就太大了，轻易不能改，改起来要瞻前顾后，要考虑很多因素。所以在稳定这十年的政策同改革创新中间有很多两难。我个人感觉这一年多所采取的这些措施，并没有太大的实施，还是有一种投石问路的意义在里面。十八大以来，新一届的中央领导在三农方面，他的政策体系或者他的三农的理念，我认为还是不是十分定性，还是在形成过程中间。到三中全会关于农村改革的一系列全面推开了，那么十八大以后的三农政策的体现才能出来，现在我们看到的还是有些模糊。我就讲这么多，不对的地方请大家批评指正。

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