秦朝的户籍制度
什伍连坐的户籍制度
秦的户籍制度的开始创立，大约始于秦献公时期。《史记·秦始皇本纪》云：“（献公）十年（公元前375 年）为户籍相伍。”所谓“相伍”，大约是按五家为“伍”的办法编制户口册，这表明“伍”是户口编制的最基层单位。“伍”之上是否有“什”，尚不得而知。但到了秦孝公时期，就确知“伍”之上还有“什”的组织，即每十家为一“什”。《史记·商君列传》云：“（孝公）以卫鞅为左庶长，卒定变法之令，令民为什伍，而相收司连坐。”《索隐》曰：刘氏云：“五家为保，十家相连也。”“收司，谓相纠发也，一家有罪，而九家连举发。若不纠举，则十家连坐。”《正义》释“什伍”曰：“或为十保，或为五保。”同书又云：“不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首者同赏，匿奸者与降敌同罚。”这显然是连坐法的具体内容。因此，不论是五家为保还是十家为保，知秦孝公用商鞅变法之时，已确立五家为“伍”、十家为“什”的关于户口编制的“什伍”组织系统，借以实行互相监督的什伍连坐之制。1975 年出土于湖北省云梦的秦简，给我们提供了商鞅变法后确已实行什伍连坐的户籍制度的新材料。秦简中的《秦律》（包括《秦律十八种》、《效律》、《秦律杂抄》、《法律答问》及《封诊式》）简文，多次提到“伍”及“伍人”，《秦律杂抄》中的《屯表律》中一次提到“什伍”，《法律答问》两次提到“即伍人谓也”的“四邻”。此外，法律还有“伍人相告”必须属实的规定；也有“什伍”组织必须对于回乡兵士弄虚作假者进行告发的规定，如果“什伍知弗告”者，“赀一甲，伍二甲”（见《屯表律》）；还有对百姓傅籍时弄虚作假而“弗告者”，“伍人，户一盾”（见《傅律》）的律条。所有这些，无一不证明商鞅变法之后的秦国确有按什、伍编制户口的制度，也有同伍、同什必须互相纠举连坐的法律，表明《史记》所载不诬。值得注意者，是秦律简文透露了较《史记》所载更为详细的情况。首先，以什伍连坐的法律而言，对同犯人同什的人的惩罚，要轻于同犯人同伍的人的惩罚。如《屯表律》关于逃避兵役者规定，“屯长、什伍知弗告，赀一甲，伍二甲”，意即与逃兵同什者弗告只罚出一甲，而与逃兵同伍的人弗告则要罚出二甲。可见同伍的连坐重于同什的连坐。其次，秦律告诉我们：每伍的头目叫做“老”，而且对头目的惩罚又重于一般“伍人”。这从《傅律》关于百姓傅籍时“敢为作伪者，赀二甲；典、老弗告，皆各一甲；伍人，户一盾，皆迁之”的规定中清楚看出，因为在这里，“典、老”与“伍人”并举，且同犯一罪而惩罚轻重不同。又《法律答问》有某甲因遇盗而呼号，“其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇”时，对于“四邻”，可以不追究，而对于“典、老”，虽然外出不在家，也在论处之列。可见对于“典、老”的惩罚，确重于“四邻”即同伍之人。其三，官吏享有不连坐的特权。《法律答问》云：“吏从事于官府，当坐伍人不当？不当。”意即当官吏在官府有事时，与他们同伍的人犯了罪，官吏不在连坐之列。其四，有爵位达到“大夫”一级者，不同一般平民同伍。《法律答问》云：“大夫寡，当伍及人不当？不当。”意即为数不多的大夫爵获得者，不应当与其他人合编在一伍。所有这些内容，都为《史记》及其他关于秦的记载所无。据此，知什伍连坐制，仅仅是适应于秦国一般平民的户籍制度和法律规定。
什伍组织之上，据《汉书·百官公卿表》为“里”。“里”的头目叫什么名称，史书无载。《秦律》中有“典”与“老”并称。“老”既为伍之首，则“典”有可能是“什”之长，也有人认为是“里典者。”
用强制手段迫使一般平民建立一夫一妇的小家庭，是秦的户籍制度的又一特征。《史记·商君列传》云：孝公用商鞅变法时，制定了“民有二男以上不分异者倍其赋”的规定，这显然是为了取缔大家族制下的大家庭，鼓励小家庭的建立，以发展小农经济。 户籍的申报
为了编制户籍，官府还制定了一整套申报户籍、迁移户籍和除去户籍的法律程序。前引
《商君书·境内》所云“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削”，就是关于人人必须登记户口，生则著籍和死则削籍的规定。人人必须在官府的户口册上登记户籍的制度在秦简中也有反映。《秦律杂抄》中有《傅律》的名称，所谓“傅”，《汉书·高帝纪》颜师古注曰：“傅，著也。言著名籍，给公家徭役也。”因此，所谓《傅律》，就是关于登记户口而准备服役的法律。据《傅律》内容有“匿敖童，及占癃不审，典、老赎耐”的规定；又有“百姓不当老，至老时不用请，敢为诈伪者，赀二甲，典、老弗告，赀各一甲；伍人，户一盾，皆迁之”的条文。这表明百姓“傅籍”时，既有隐瞒人口的情形，又有以小报老和以壮报残的事实，而且要经过“占”即自报的手续。如果“傅籍”不是登记户口，也不是为了征发徭役，又何至于出现“匿敖童”和“占癃不审”等“敢为诈伪”的行为呢？又有什么“不当老”而“请老”的必要呢？因此，《傅律》确是关于登记户口以备服役的法科，而且登记时是由户主自报和经典、老审查的，如有不实，自报者与审查者都要受到惩处。
“削籍”的规定，也见于秦简，而且是一种惩罚。《秦律杂抄》中的《游士律》规定：“有为故秦人出，削籍，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。”意即凡帮助秦人越出国境者，在户籍上除名，如果其人有“上造”以上爵，则罚为鬼薪，如果是有“公士”以下爵，则刑为城旦。可见这种“削籍”，与“死则削”不同，它是一种政治上的惩罚，即不承认其为一般自由民的身份，而另入刑徒名册。
居民要迁徙户口，必须向官府办理“更籍”手续，方为有效。秦简《法律答问》简文云：“甲徙居徙数谒吏，吏环，弗为更籍。今甲有耐、赀罪，问吏何论？耐以上，当赀二甲。”意即甲要迁居，请求吏迁移户籍，吏推脱不办，致使甲受到耐罪或罚款处分，吏是要受到罚款二甲的惩罚的。由此可见，居民要迁居，必须向官府申报，经过批准，并办理迁移户籍的手续；如果不办“更籍”手续而擅自迁移者，要受到法律惩处。由此可以想见，所谓“更籍”，不仅是改变户籍的地址，而且意味着有迁移证明之类的东西。《秦律杂抄》的《游士律》中，有“游士在，亡符，居县赀一甲”的规定。所谓“游士”，是指无固定住址的游食之士，“亡符”，即没有身分证明。流动人口尚且需要有身份证明，则迁移户籍自然必有证明。这种迁移户籍必办“更籍”手续和取得迁移证明的制度，反映出户籍是不许随便迁移的，这同《商君书·垦令》中所说的“令民无得擅徙”的规定是一致的。
在秦国及秦皇朝时期，并不是所有民户都允许单独立户的。一般说来，允许立户的对象必须具备如下的一些条件：第一，必须不是商人、开客店者及赘婿、后父，方可单独立户。秦简《为吏之道》简文尾末附有《魏户律》，其中明确规定：“假门逆旅、赘婿、后父，勿令为户。”秦简中滥入《魏户律》的这一条文，表明商人、开客店者及赘婿、后父这些人，在魏国不能单独立户的情况，对秦国也同样适用。第二，立籍的对象必须是土地的拥有者或者是官府授田的对象。秦时存在名田制度，自秦简公七年（公元前408 年）实行“初租禾”制度后，就意味着私有土地在秦国的合法化。因此，这些土地的拥有者，就成了必须登记户口的对象，通过户口的登记，官府才有可能对他们实行“民有二男以上不分异者，倍其赋”和“大小僇力本业耕织致粟帛多者复其身”的政策①① 《史记·商君列传》。。另外，就是官府的授田对象。据秦简《田律》，秦确实行了“入顷刍稾，以其受田之数”的授田制度。根据授田多少，不论垦种与否，一律课以“顷入刍三石、稾二石”的租税，可见授田民都是受官府控制的课户。反之，象上面《魏户律》规定的“假门逆旅”与“赘婿、后父”，在“勿令为户”后，接着就是“勿予田宅”，即不给予土地。这就更反证授田民户是可以单独立户的。还有《商君书·徕民》讲到三晋的“宾萌”，是一些“上无通名，下无田宅”的人。他们的不向官府登记户口，同他们没有任何土地是联系在一起的。岂不进一步说明单独立户者必须是土地的拥有者和官府的授田对象吗？
户口册的内容
秦时户口册的内容，史籍虽无正面记载，却可以从有关资料中寻觅其梗概。
首先，户口册必须写明户主的姓名、籍贯、身份及其家内人口的情况。秦简《封诊式》简文的《有鞠》一目，讲到男子某受到审讯时，供称他是“士伍，居某里”；然后由审讯机关去查证其姓名、身份、籍贯是否属实，谓之“定名、事、里”。“名、事、里”在当时法律中成了一专门术语，可见它是户口登记时的必备项目。
其二，户主及家内成员的年龄和健康状况，必须在户口册中注明。秦简《秦律杂抄》中的《傅律》规定：百姓傅籍时，“匿敖童”、“占癃不审”、“不当老”而请老等等弄虚作假行为是不允许发生的，这显然表明百姓申报户口时有诈老、诈小和以健康人作残废人登记的情况存在。如果户籍中没有年龄、健康状况等项目，又何来诈老、诈小和“占癃不审”呢？至于《史记·秦始皇本纪》所载秦王政十六年（公元前231 年）“初令男子书年”，则更是明显的必须登记年龄大小的铁证。
其三，必须在户籍中注明其祖宗三代的出身情况：前引《为吏之道》简文中滥入的《魏户律》，有“假门逆旅”及“赘婿、后父”，必待“三世之后，欲仕仕之”，否则是不许为官的。即使如此，“仍署其籍曰：故某闾赘婿、某叟之乃孙”。由此可见，“假门逆旅”与“赘婿、后父”，虽然不许他们同一般平民一样立户，却有特殊的户籍，而且其内容确有载明其祖宗三代出身情况一目。另外，另立市籍的商人，也得注明其本人为商人、父母为商人及大父母为商人等情况，应当也与赘婿之户籍相同。
其四，家庭财产与类别，也可能要记入户口册。《封诊式》中的《封守》爰书，讲到有关官府查封被审讯者的家财时，其中包括被审讯者的家室、妻、子、臣妾、衣服、器用和牲畜，还有一间堂屋，内间卧室，皆用瓦盖、木构齐备及门前桑树十棵等记录。《封守》爰书虽不等于户口册，但没收犯人家财时，必以户口册为依据。那么家内财产的多少与类例，也应是户口册的登记内容。《史记·秦始皇本纪》三十一年（公元前216 年）条，有“使黔首自实田”的规定，可能也与户口册的登记内容有关。
其五，也可能有户内成员的身高记录。如《封诊式》的《封守》爰书，讲到没收被审讯者的家财时，还有“子小男某高六尺五寸”的话；《仓律》讲到隶臣妾时，也有“隶臣、城旦高不盈六尺五寸，隶妾、舂高不盈六尺二寸，皆为小，高五尺二寸，皆作之”的规定，都反映户籍有身高记录。综而言之，秦的户籍登记，约有户主姓名、身份、年龄、籍贯、身体特征、祖宗三代出身情况及家内人员与财产类别等项内容，也可能有身高的记录。所有这些内容，都是为了对民户加强控制和便于征发兵役、徭役及课取赋税服务的。
民户户籍和特殊户籍
秦时除有一般的民户户籍外，还有其他不同类别的特殊户籍。
民户户籍，又可分为两种情况，一为“故秦人”，即秦国境内土生土长的民户。《史记·灌婴列传》谓：“汉王乃择军中可为车骑将军者，皆推故秦骑士重泉人李必、骆甲习骑兵。”“汉王欲拜之，必、甲曰：‘臣故秦民，恐军不信臣，臣原得大王左右善骑者傅之。’”又《商君书·徕民》也讲到秦国招诱三晋之民后，“令故秦民事兵，新民给刍食”。这里两次提到的“故秦民”，就是秦国的土著居民。二为外来人：相对于土著居民，就有不同的称呼，总称为外来人。如称三晋之民到关中者为“新民”，在秦简《法律答问》中，称这种从外地迁入秦国境内的人口为“臣邦人”，有“臣邦人不安其主长而欲去夏者，勿许”的规定。“臣邦人”中，又依据其不同情况而被区分为“真臣邦”与“夏子”两类。所谓“夏子”，即“臣邦父、秦母”所生，也就是“故秦人”与“臣邦人”的混血儿；所谓“真臣邦”，即“臣邦父母产子及产它邦而是为真”，也就是其父母都是臣属于秦国的外邦人和出生在他国而随父母入秦定居者。既然秦的法律把“故秦民”、“新民”及包括“夏子”和“真臣邦”在内的“臣邦人”区分得如此清楚，而且有不同的地位与待遇，如“新民”只能“给刍食”而不能当兵，那么，这种歧视外来人的措施，必在户口册上也有所反映。否则，又何以知其为“故秦民”与“新民”呢？李必、骆甲已身为汉兵，又何必以曾为“故秦民”而忧虑呢？由此可见，在平民户
籍的大类别上，必有“故秦民”与“臣邦人”的划分。
在特殊户籍中，有官吏的“宦籍”，官吏子弟的“弟子籍”，有爵者的爵籍，属于王族的“宗室籍”，属于贾人的“市籍”以及其他贱口的户籍等。
关于“宦籍”：《史记·蒙恬列传》云：“（赵）高有大罪，秦王令蒙毅治之，毅不敢阿法，当高罪死，除其宦籍。”此为官吏有宦籍之确证。这种官吏另立户籍的制度，似始于商鞅变法之时，故《史记·商君列传》云：赐爵制度实行后，出现了“明尊卑爵秩等级各以差次，名田宅臣妾衣服以家次”的局面，《索隐》曰：此“谓各随其家爵秩之班次，亦不使僭侈逾等也。”由此可见，所有因军功获爵而为官者，是有其特殊的户籍的。关于有爵者的爵籍，可以从秦简中获得启示。秦简诸法律简文，多处讲到各种拥有不同爵级者所应享受的传食、减刑和豁免等特权，如果有爵者无专籍，又何以证明呢？且《法律答问》有“大夫”不与一般平民同伍的规定，已于前述，岂不也可证明有爵者有不同于平民的特殊户籍吗？这种户籍，由于史书无专名，姑名之曰爵籍。
关于“弟子籍”，其名见于《淮南子·道应训》：“公孙龙曰：‘与之弟子之籍。’”又秦简有《除弟子律》，似为关于任用官吏子弟为官的法律。结合《除弟子律》关于“当除弟子籍不得，置任不审，皆耐为侯”的规定看，表明官府确有官吏弟子的专籍，而且同委任他们为官吏有密切关系。又《秦律杂抄》中的《佚名律》规定：“县毋敢包卒为弟子”，违者，“尉赀二甲，免；令，二甲”。所谓“包卒为弟子”，即私藏兵卒而冒称为县令、县尉的弟子。以此观之，则作为官吏弟子，可能有某种免役的特权。综而言之，秦时确有为官吏子弟设置的“弟子籍”，凡列入“弟子籍”者，既有被任用为官的权利，又有某种免役的特权。关于“宗室籍”，《史记·商君列传》云：商鞅变法时规定：“宗室非有军功，不得为属籍。”《索隐》曰：“谓宗室若无军功，则不得入属籍。”由此可见，王室宗族确另立户籍，谓之“宗室籍”。
关于贾人的“市籍”的问题，详见《汉书·晁错传》。晁错于汉文帝追述秦的戍边之制时说：“因以谪发之，名曰谪戍。先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者，后入闾取其左。”这说明贾人有“市籍”，确系秦制。至于赘婿、后父等身份卑贱的人，从前引《为吏之道》中滥入的《魏户律》来看，表明他们确实是于平民户籍之外另立户籍的，不过他们的户籍叫什么籍，史书缺乏记载，秦简也无反映，只得统称之为不同于平民户籍的特殊户籍。
如上可见，秦的户籍制度，自商鞅变法之后，日趋严格和完备，不仅按不同情况区分了各种不同的户籍，还确定了户口的什伍编制方式，规定了生著死削的统一办法，也制定了户主申报和典老审查核实的登记户口的程序，还作出了不许擅徙，徙时必经审核和必办理更籍手续等规定。此外，关于户口登记的具体内容，似也有一定的规格。因此，秦的户籍制度，是秦的统治者向劳动人民征发徭役的基础和课取赋税的依据，也是不许平民任意迁徙和惩办逃亡犯的办法，还是剥削阶级监视劳动人民和加强统治的工具，更是官府区分官吏、宗室贵族、平民、商贾以及各种贱口的不同身份和不同地位的手段。从而这一制度，对于巩固秦皇朝的集权制度起了杠杆般的作用，构成了整个剥削制度和统治办法的一个重要组成部分。篇二：户籍制度改革研究 毕业论文
城乡二元户籍制度改革研究
摘要：
新中国成立后，政府废止了旧的户口制度，制发了新的户口簿册，建立了新的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，从总体上看，仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同；户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍；户籍管理带有很强的社会治安功能等。其中城乡二元户籍制度是一种极不平等的制度，也是非常粗暴的制度，它人为地制造了人与人之间的不平等。农村户口的人不仅享受不到相关的福利，而且他们的利益被剥夺、人格被侵犯，成为社会的二等公民。改革开放的实质就是从传统社会向现代社会转型，权利日益代替道德成为社会的组织原则、行为动力和价值标准。在这样的背景下，传统的城乡二元户籍制度已经越来越不合理，越来越成为社会发展的桎梏。户籍改革，不是统一户口，而是国民的权利和待遇完全平等，人的权利不能够因为出生地不同而天然地造成不平等。
[关键词] 城乡二元 户籍制度 改革 平等
i
the reform of the household registration system of two yuan in urban and rural areas
abstract:
[keyword] two urban；rural household registration system；reform；equality
ii
目 录
摘要............................................................................................................i abstract..............................................................................................ii 导论...............................................................................................................................1
第一章 研究背景与研究意义.............................................................................1
1.1 我国户籍制度的现实背景.............................................................................1
1.2 户籍制度研究目的.........................................................................................2
第二章 我国户籍改革的历史进程....................................................................3
第三章 我国现今户籍制度的弊端....................................................................5
3.1 在过去，户籍制度的缺陷.............................................................................5
3.2 户籍制度缺陷的影响.....................................................................................6
3.3 二元制户籍制度使城乡经济差距加大.........................................................8
第四章 我国户籍制度改革阻碍因素...............................................................9
4.1 即得利益集团阻碍.........................................................................................9
4.2 流动人口犯罪率高.........................................................................................9
4.3 人口过度膨胀的阻碍...................................................................................10
第五章 我国户籍制度改革路径的思考.........................................................12
5.1 消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端.......................................12
5.2 消除户籍制度的负面因素...........................................................................12
5.3 考虑实行注册备案制...................................................................................12
第六章 我国户籍制度改革对社会促进因素...............................................13
6.1 户籍制度改革会使社会发展更和谐...........................................................13
6.2 户籍制度改革有利于提高我国国际竞争力 ...........................................13
第七章 我国户籍制度改革尝试.......................................................................15
7.1 我国地方政府户籍改革的尝试...................................................................15
7.2 借鉴国外的户籍政策...................................................................................16
7.3 个人对户籍改革建议...................................................................................17 参考文献...................................................................................................................19 致谢.............................................................................................................................20
导论
因为许多人口处于“人户分离”的状态，城市乡镇没有实现实质性的融通与互动，这会制约城乡的统筹发展，并且制度上成为了当下社会健全的一个巨大的障碍。因此，户籍问题是城乡统筹一体化的核心问题。我们需要推动户籍制度的改革，从而打破户籍制度的束缚，实现城市乡镇的经济与社会达到和谐发展，来维系最大限度的社会公平。
第一章 研究背景与研究意义
1.1 我国户籍制度的现实背景
在过去，户籍制度是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径，所以，历代王朝都沿袭着这一制度。本文就该制度的产生、发展和历史作用作一考察。
半个多世纪前．在我国的神州大地上出现了以限制农民自由迁徙为主要目的的户籍制度．人为构筑了城乡之间的森严壁垒。严格的户籍制度在客观上保证了中国用不到30年的时间就完成了资本的原始积累．加速了工业化进程，同时在城市和农村形成了相对稳定的社会环境。但这也造成了我国农民利益权利的长期缺失．并且给我国经济社会的可持续发展带来了巨大的负面影响。
户籍管理一般应是人口的统计和管理工作，与社会治安并不直接相关。但是在我国历史上，户口的管理对治安秩序的稳定具有重要意义，是政府加强其统治基础的重要措施。
新中国成立后，政府废止了旧的户口制度，制发了新的户口簿册，建立了新的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，从总体上看，仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同；户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍；户籍管理带有很强的社会治安功能等。
随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明显，户籍制度的改革已迫在眉睫。我国应尽快变户口的静态管理为动态管理，淡
1篇三：解读户籍制度改革的影响
解读户籍制度改革的影响
变化一： 城乡户口统一 再无城里人和农村人区别
《意见》指出：建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。
《意见》中的最大亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。“这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。”公安部副部长黄明表示，户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。
中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣认为，取消户口城乡分割，实行统一的户口登记，这对于我们消除城乡歧视、城乡二元分割起到一个制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它从根上会影响人们对生活的长远安排和预期，从而从根本上改变人们的生活方式，包括消费行为。此外，段成荣指出，今后把这种城乡之间，城市和农村之间的内部能够整个盘活起来，实际上空间、社会中都需要有这样一种流动来带动整个社会的活力，通过这种活力的增加，给大家创造更多的机会，给大家提升积极向上的进取精神。
变化二：实行居住证制度 分层级享受不同公共服务
《意见》指出：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
对于居住证制度设计的目的，公安部副部长黄明说，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。
“这是个‘分层级享受不同公共服务’的设计，为农村转移劳动力在城市的生活提供上升的空间。农村转移劳动力在不同的年龄段有对公共服务不同的需求，随着他们持有居住证时间的加长，居住证能享受的公共服务也在增加。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民说。
居住证与公共服务相挂钩，而居住证相对于户口则更容易取得，只需要在设区的市级以上城市居住半年以上即可申请。中国人民公安大学教授王太元表示，居住证是外地居民、农村居民合法平稳转变为本地人、城镇人的制度阶梯。基本公共服务均等化未全面实现前，推行居住证制度，至少是能对部分资源和服务给予法律保障。
变化三：建立国家人口基础信息库 保障福利落到实处
《意见》指出：将建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库。
段成荣指出，这一整套制度建立起来，至少有两个突出的好处：
一是作为政府，掌握管理对象和服务对象的信息，可以使他在时间、空间、对象、数量、结构、质量都能够更有效、更有针对性地实施管理和服务。
二是从个人的角度来讲，其实这一整套的制度，去登记也好，在信息库里面把信息录入进去，这是非常好的。他强调：“人口信息管理这一整套，就把我们说的怎么样保障大家进城享受到的那些东西能够落到实处，否则就是一个空的。”
变化四：2020年，一亿左右农业人口实现“市民梦”
《意见》指出：到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
1亿左右人口落户城镇是此次改革的一个重要目标。“目的在于推进以人为核心的城镇化，让符合条件的农业转移人口真正实现“市民梦”，融入城市社会，提升人民群众生活水平和质量。”公安部副部长黄明说。
国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家认为，这项改革的根本好处是劳动力可以较少受户籍限制，更加自由流动。如流动人口可以实现较为充分的就业，其结果将是推动他们更加大量地创造社会财富。预计新政落实后，对经济平稳增长极为有利，至少能再帮助我国经济的增长延续20年以上。
针对农民落户城镇后福利变化的问题，《意见》专门指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。 中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰指出，此次户籍制度改革是建立一个平台，让农村居民自己有一个很好的选择。也不是说户籍开放一定是农民觉得城市好，现在反过来了，好多城市里的人还觉得农村好。
变化五：积分落户制 特大城市户口不一定更好拿
《意见》指出：改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。
北上广等特大城市一直是“一户难求”，如何才能落户是公众关注焦点。此次《意见》明确提出特大城市建立完善积分落户制度，北京大学人口研究所教授陆杰华表示，虽然北京已经明确要推行积分落户制度，但并不代表落户北京将会变得容易。意见中在
谈到积分落户制度时，还有综合承载能力和经济社会发展需要这一限定，而目前包括北京在内的特大城市可承载空间已经非常有限了，严格控制人口规模将会是积分落户政策的重要导向。
王太元也同样认为，建立落户积分制的城市，落户的条件、过程透明了，公众办理的难度降低了，但实际落户可能性也许反而降低了。因为真正完全透明的制度建立之后，管理者难于暗箱操作，托人讲情甚至行贿等办法就不好用了。
虽然落户北上广不一定更容易，但是段成荣指出：“通过放开，给大家提供一种机会和条件，具备什么样的资格和符合什么样的条件就可以进城落户，这样就使得我们在进城发展机会上增加了更多的通道、更多的机会。从整个社会角度来讲，把中国社会流动人口不畅通的管道拓宽，从单行道把它拓成双向两车道、双向四车道，甚至有没有可能双向八车道，慢慢地扩大。”
变化六：公共服务均等化 城里生活更有尊严
《意见》指出：坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
“此次户籍改革不仅是户籍制度本身的改革，还是有关教育、医药、养老等多方面配套的改革。”黄明认为这是此次改革的一个鲜明特点。
段成荣说：这次文件里特别强调了农业、农民转型以后，进城后的基本公共服务，包括就业、子女教育、社会保障、养老、住房保障等等，这使得农民和农业转型在进城之后，在城里有基本的生存和发展的条件，甚至按照大家说的能够有尊严、逐渐比较体面地在城市里面生存下去，能够发展起来，这可以提供一个很好的基础。
对于公众极为关注的教育问题，《意见》明确要保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。
教育部副部长刘利民表示，教育部门将做四方面工作：一是指导各地把常住人口，包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中;二是要求各地要按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费;三是要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们能够平等地接受教育;四是要不断完善全国中小学生学籍信息管理系统。
改革难点：农民工市民化门槛高 公共服务所需资金短缺
此次改革之所以振奋人心，是因为触及了许多难啃的“硬骨头”。黄明指出，户籍制度改革是一项系统复杂的工程、一项基本的制度，牵一发而动全身。因此面临的难题也很多，主要是我国人口众多，城乡、区域、大小城市之间的发展差距比较大，难以平衡;许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离;各类群体的利益诉求多元多样，难以协调。
北京大学人口研究所教授陆杰华认为，目前大城市，尤其是特大城市出台的落户制
度，都是偏向于高端人才，对于农民工而言，门槛依旧很高。城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。
“很多财税政策说起来容易而执行起来却很难。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说，由于中国地区差异非常大，导致事权和支出责任就很难划分。公共服务主要由流入地负责，但实际上流入地对于流动人口掌握的信息是有限的。最典型的是教育，流入地的教育部门并不掌握会有多少孩子来参加义务教育，随迁子女入学必须有户口所在地提供证明，这些都使得流入地教育部门难以提前进行财政安排。
“户籍制度改革的困难之一，就是实施公共服务均等化所需的资金短缺。”中国人民大学经济学院教授陶然说，除了保障本地户籍居民的基本公共服务需求外，如果将外地户籍人口纳入进来就显得捉襟见肘。特别是在地方财政收入增速开始下降，债务水平持续提高的背景下，地方政府在建设保障性住房方面，能力有限，动力不足。
中国城市与小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉认为，在实施过程中，城市的公共福利、公共财政上是不是能承担改革带来的变化，存在难度和压力。目前来看，中央政府也在提出要建立城镇的一个分担机制，就是要由政府、企业，包括落户，转移的农业人口自身，由这几个部分共同来解决这些问题。
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