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正在进行安全检测...

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２０１８年１月第３４卷第１期兰州文理学院学报(社会科学版JournalofLanzhouUniversitfArtsandScience(SocialSciencesyoVol．３４,No．１Jan．２０１８简政放权理念下大部制与综合行政执法的融合之道邓小兵,孙祯锋(兰州大学法学院,甘肃兰州　７３００００【摘要】大部制与综合行政执法均是行政管理领域时下正在进行的重大改革,尽管两者在推进过程中是交织进行的,但是目前对于两者的关系尚没有理清,亟待进一步探究.以行政体制改革为视角,在简政放权理念下,结合其各自面临的困境,可以考虑通过部门之间有限归并以减少综合行政执法新的机构膨胀与权责交叉问题,以及通过综合行政执法整合执法资源强化大部制行政执行力度两个方面对大部制与综合行政执法进行融合,以形成更具效能的制度合力.【关键词】简政放权;大部制;综合行政执法【(中图分类号】文献标识码】A　　【文章编号】D５２３Ｇ３１　　【２０９５Ｇ７００９２０１８０１Ｇ００３６Ｇ０８OntheInterationofSuerＧMinistrstemandComrehensiveSstemgpySypyofAdministrativeLawEnforcementintheContext,DENGXiaoＧbinSUNZhenＧfenggofStreamlinindministrationandDeleatinowergAggP(Schooloaw,LanzhouUniversitLanzhou７３００００,ChinafLy,,,formsinadministrativeareasalthouhtheremixedinthereformprocessactualltthemomenttheirrelationshiisgyayap,:,inhenewconcetofdecentralizationandtheplihtoftheirownthepaersueststhefollowineasuresfirstnewgtpgpgggm,,notclearthereforeitneedstobefurtherexlored．Fromthepersectiveoftheadministrativesstemreform,considerＧppy:AbstractCurrentloththesuerＧministrstemandthecomrehensiveadministrativelawenforcementaremaorreＧybpysypj;,throuhlimitedmerinfdeartmentssecondthecomrehensiveadministrativelawenforcementandsuerＧministriesgggopppcanbeinteratedthrouhinteratinawenforcementresourcesofcomrehensiveadministrativelawenforcementandgggglpstrentheninheexecutiveeffectofsuerＧministries．ggtplawenforcementdeartmentsandoverlafdutiesandresonsibilitiesincomrehensiveadministrativelawenforcementcanbedecreasedppopp:;KeordsstreamlinindministrationanddeleatinowerthesuerＧministrstem;comrehensiveadministrativegaggppysypyw我国进行了五次大的　　在１９８２至２００８年间,行政体制改革,主要围绕精简人员编制和转变政府职能两个方面进行,在理顺行政体制、提升行政能力上取得了巨大的成就.十七大提出的加快行政管理体制改革的基本要求是“着力转变职能、理,顺关系、优化结构、提高效能”至此大部制改革在前五次改革的基础之上得以正式展开.从１９９６年国务院«关于贯彻实施‹中华人民共和国行政处【收稿日期】２０１７Ｇ１０Ｇ１６罚法›的通知»中提出要“支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”伊始,直“至２十三五”市场监管规划»０１７年国务院印发«“强调:大力推进市、县综合行政执法,在总结县级层面经验做法基础上,积极推进地市层面综合执法􀆺􀆺统一执法资格和执法标准,提高综合执法”效能.自１国务院９９６至２０１７这２０年的时间里,从最初城市管理相对集中行政处罚权的规定开始【基金项目】兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(１６LZUJBWZY０５９—３６—【,作者简介】邓小兵(男,湖北广水人,兰州大学副教授,博士,主要从事行政法学研究.１９７４－
直到推行市场监管综合执法,经历了从一个领域到多个领域的进展过程,综合执法工作经验逐渐成熟并得到推广.从上述大部制改革与综合行政执法逐步推行的沿革历程可以看出,两者在大部分的时间里是同时进行的,尤其是２大部制０世纪９０年代以来,与综合行政执法均是党和国家在行政管理领域重点推行的改革形式.而且由于大部制与综合行政执法均涉及到行政体制的变革,因此两者的开展进程可以说既是平行的又是相互交织的.与现实自既存的缺陷以形成更大的制度合力?面对这些问题,需要在对大部制与综合行政执法进行比较考察的基础上,分析其各自面临的困境,以对二者的关系予以梳理,寻求二者之间更为适宜的发展进路.一、大部制与综合行政执法的比较考察(一改革背景我国的政府机构设置长期以来为人所诟病的改革相对应地,围绕行政体制改革和政府职能转变,学界以此为主题进行了大量研究,为我国持续进行的法治政府改革提供了源源不断的智识贡献和智力支持.对大部制改革与综合行政执法的研究就是其中的典型代表,如石佑启、黄新波«我国大部制改革中的行政法问题研究»一书从大部制改革的基本理论入手,对大部制改革的基本内容、大部制改革引发的行政主体的多元化、大部制改革背景下行政组织法的完善、规制大部制机构的行政权问题进行了详实的探讨,为大部制改革的有序推进及其目标的顺利达成提供指导;沈荣华主编的«政府大部制改革»从政府大部制顶层设计、地方大部制改革探索、政府人员规模、大部制改革国际经验借鉴几个方面进行探究,并提出我国政府大部制改革的优化建议.综合行政执法方面,杨小军«深入推进城管执法体制改革研究»指出城管执法体制不顺,主要表现为机构设置、权限范围和执法权运行三方面的问题,城管执法体制改革的要点也应从三方面问题着手推进.刘书祥、李国旗«我国综合行政执法的理论与实践»与熊文钊«城管论衡:综合行政执法体制研究»等专著以城管执法实践为基础,总结归纳了我国综合行政执法的一般模式,并对农业、交通等其他领域的综合行政执法进行比较分析,从而富有针对性地提出问题和设想解决途径.尽管学界对于大部制与综合行政执法分别予以了较为充分的研究,但是对于大部制与综合行政执法的关系却鲜少着墨,既没有研究成果对大部制与综合行政执法进行比较研究,也很难见到有关研究对大部制与综合行政执法的关系予以直接评述.作为我国行政管理领域相互交织进行的两大改革,二者之间究竟是一种怎样的关系?如果彼此之间存在矛盾冲突,应当如何消解?两大改革各有优劣之处,能否结合两者的优势、消减各问题之一,就是机构设置存在过细过多的问题.基于此,很多部门之间职能相近或雷同,由此既导致部门之间机构冗叠、职责交叉,又造成政出多门、职权分散的局面,进而还导致部门之间权限不清、推诿扯皮、行政不作为和效率低下.为革除这些机构设置的弊病,我国开始进行大部制改革.实行职能有机统一的大部门体制００７年,十七大报告提出要进行机构整合,“探索”;届二中全会通过«关于深化行政管理体制改革的２００８年,十七意见»,强调以精简、统一、效能为原则,以职能转变和理顺职责关系为重心,“规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制”;２００８年,«国务院机构改革方案»通过,工业和信息化部、环境保护部等五个大部门得以组建,大部制改革正式启动.２０世纪９０年代,我国的大多数行政管理领域实行的是行业管理分别执法体制,引发了多头执法、重复执法等诸多弊端.由此城市管理相对集中行政处罚权改革成为综合行政执法启动的契机,自此综合行政执法经历了启动初始阶段和广泛推行阶段.不仅城市管理综合行政执法不断反思、摸索、创新,其他领域也在如火如荼进行综合行政执法实践探索.«行政处罚法»第之后的«行政强制法»第１７条是授权国务院进行１６条以及综合行政执法和相对集中行政处罚权的授权性条款,正式以法律形式确立了综合行政执法制度.此外,住建部«城市管理执法办法»于日起正式施行,城市管理领域综合２行０１政７年执法５月得到进一步规范.实践层面上,制办批准,北京市宣武区城市管理监察大队的成１９９６年经国务院法立成为城市管理综合行政执法开始的标志.此后,上海、广州等地开始在文化、卫生、农业、交通运输等领域尝试推行综合行政执法,突破了此前行业管理、部门执法的局面.—３７—２１
从改革背景来看,大部制与综合行政执法均是当下正在进行的重大改革.虽然正式提出大部制的时间晚于综合行政执法,但是大部制实践的——１时间要早于综合行政执法—９８２年开始的行政体制改革实际上就在进行着大部制改革.起初大部制改革的侧重点在于政府部门的归并和人员编制的精简,现今大部制改革开始重视政府职能的转变与行政运行机制的强化.综合行政执法则从城市管理领域执法权的整合开始,逐步向更多的领域推行.尽管两项改革的背景与目标不同,综合行政执法是为了解决行政执法主体职能交叉、分散,在相对集中行政处罚权的基础上,通过重新调整行政执法权配置,将原有交叉、分散的行政处罚权集中于某一独立的行政执法主体行使,并将与实施行政处罚权紧密关联的行政强制权和行政检查权等一并赋予该综合行政执法主体]２.现实中往往随着一部法的新的行政执法模式[律、法规的制定,紧跟着就要成立相应的执法机构.而组建执法机构,办公设备和执法人员装备、薪酬等都必不可少,需要投入巨大的执法成本.但是在党中央和国务院的推动下,两项改革都在逐步深入,必将从不同层面一步步改进我国既有的行政体制.(二改革内容大部制以综合管理职能的形成为指向,在政府部门的设置上,将业务职能相近、内容趋同的事项集中整合,交由整合之后的大部门统一管理的一种政府组织体制形式.具体而言,大部制改革是要进一步贯彻政府事务综合管理的要求,原则上同一类政府事务坚持由一个部门负责,并且根据各级政府的特点和实际情形各有侧重地进行职能设置,以改变目前各级政府之间“上下看齐”、高度同构性的现状.我国政府是在“统一领导、分级管理”的思想指导下划分各级政府的事权,除了由中央政府统一管理的国防、外交等少数事务外,各级政府的职责基本上是“上下对口”的,在严格地保持着一种整齐的“队列”,因而我国各级政府职能重叠、行政效能低下,而且每次改革之后政府机构和人员编制都会出现不同程度的往复,也导致我国历次政府机构改革均陷入“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈.因此,大部制改革需要打破这种职责同构,因地制宜地为各级政府部门配置职能,突出各级政府部门的职责重点和层级特色,以调动地方政府的积极性.此外,如果某些事项确实需要多个部门共同管理,那就必须明确牵头部门,分清主次责任,厘清职责边界,以防止职能交叉、协调困难.大部制改革的第一步就是要通过政府事务的综合管理,形成“宽职能、少机构”的组织结构,整合、归并相同、相关或相近的职能,综合设置政府部门以形成大部门体制结构.概而言之,大部制改革的基本内容是在改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理与注重公共服务的基础上进行政府机构的整合和行政运行机制的重塑[１]—３８—.综合行政执法能够集中相关部门的部分执法权,整合执法力量,归并执法队伍,从而大幅度降低执法成本.其次,综合行政执法有利于整合行政执法职权,便于执法监督和责任落实,克服执法混乱的现象.由于城管执法囊括了较为全面的执法权能,因而在执法时既能防止众多执法机构相互争夺管辖权的情况,又能够有效防止相互推诿的情形.而且当一个违法行为同时触犯多部法律法规时,拥有多种职权的综合行政执法机构能够及时予以惩处,而不会出现一个或几个专业执法机构一次执法无法予以完全惩处的情况.此外,出现了违法侵权情形,相对人不用到处投诉,为利益诉求和权利维护提供了便利.再次,综合行政执法有利于保证执法机构和执法队伍的稳定,有助于理顺执法体制且便于管理.由于执法权相对集中,综合行政执法队伍属于“一队多能”,相对于针对多个专业执法队伍的零散管理,更容易进行统一管理.综合行政执法是从行政管理的执法环节入手进行执法资源整合,以功能性配置行政执法权取代以管理领域分配执法权限,从而突破了我国一贯以来的上下对口、条块分割的行政机构设置形式[２].二、面临的困境与融合的基础大部制与综合行政执法改革　　(一大部制与综合行政执法改革各自面临的主要困境分析１机制不畅(１．大部制改革面临的主要问题决策、执行、监督权力不分导致行政运行我国的权力配置方面一直趋向于集中型配置,即每个政府部门可以同时拥有决策权、执行权和监督权,构不成权力之间的彼此制约,也影响到行政效率.其中部———司(局———处和厅
(———处———科的组织结构形式就是典型的表局现.首先,决策、执行和监督权力的相对集中容易形成权力的部门垄断.由于决策、执行和监督的一体化集中,政府部门可以自己决策、自己执行和自我监督,形成牢固的权力垄断,如此导致决策质量不高、执行效率低下.其次,三者过于集中导致部门权力利益化.各部门在进行决策时,一般会倾向于从自身的利益出发,公共利益很可能只是排在后位的考虑点,在缺乏外在监督和制约的时一对多的格局使得基层政府部门变成了“没人疼,的孩子”在争取上级部门的政策支持时处于不利境地.而且,这种格局容易形成一个科室对应上级多个科室、一个人对口上级十几个甚至几十个人,严重增大了下级部门的工作负荷和压力.“好处在减少、负担在增大”的局面使得改革的阻力进一步加大,一些部门名义上被整合了,实际上又在想方设法独立出来.这就是大部制改革单兵突进、上下左右不配套导致的消极后果.其次是条块权限问题.中央政府与地方政府、上级政府与候尤其如此.公共权力部门化之后,进一步形成部门权力利益化.再次,决策、执行和监督不分导致决策成本剧增和决策效率低下.各部门自身具有决策权,各自需要设立决策部门并配置人员编制,不同的决策需要由不同的职能机构来完成.而且部门之间各自为政,相互之间的信息交换需要付出协调成本和时间成本.此外,决策、执行和监督不分导致监督的低效.行政系统内的监察、审计、人事等部门负有监督职能,但相对于受监督的部门,他们在级别上是平行的,所能达到的监督效力有限.有的部门集决策与执行与一体,使监督流于形式[１]１２３(.基于五大部委的实证调研２大部制改革的整体效应和系统性不够,可以发现大部制改革取得了明显成效,但也发现因缺乏系统性理论研究、整体安排、政策支持和法制保障以及部门利益作祟、资源割据盛行、平行等差掣肘等造成大部制改革未能实现预期改革目标[３]是一个系统工程,牵一发而动全身,.需要制定出一大部制改革个可操作性强的总体改革方案.中国历次行政体制改革的问题之一就是缺乏整体规划,头痛医头脚痛医脚,整体改革不具备权威性和长期性.以至于到现在,政府的组织架构、权力结构,还没有达到基本的稳定有效.改革的系统性包括对行政体制的组织结构、政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量的具体规定以及决策、执行、监督部门之间的法律关系等[４]改革系统性欠缺的体现首.先是上下对口问题.在地方大部制改革中,有条件的地方可以因地制宜确定机构形式、排序等,不要求一定要上下对口,允许一个部门对口上级几个部门.这种做法有利于打破以往的上下对口的硬性惯例,各级政府拥有更多自主性,可以因地制宜开展大部制改革.但是该做法在实践中却产生了新的问题.下级政府、城区政府与郊区政府、垂直管理部门与属地管理部门之间的权限划分仍然比较模糊.例如市场监管的改革,有的实行垂直管理,有的进行属地管理,交叉之处很多.由此导致的不同层级的政府和不同隶属关系的部门之间的利益纠葛和权力纷争不断加剧,也使大部门职能范围和权责关系难以清晰界定[５]２.(．综合行政执法改革面临的主要困境目前１综合执法机构与专业执法部门关系不清,“综合行政执法体制不顺”是一个极具“热点的话题,十八届三中全会和四中全会均提出行政执法体制涉及到综合执法机构与专业执法部执法体制不顺”的问题.其中一个原因就是综合门的关系,由于二者的联系过从紧密,当前又没有严格的界限标准,导致二者在执法权限、衔接机制、责任分担等诸多方面呈现出混乱的状态.专业执法部门有时称为政府职能部门,其本职业务就是履行某一行业的执法职能;有时也被称为主管某个方面的政府行政主管部门,如国土资源局即是土地行政主管部门.实施综合行政执法实质上就是对原本属于各个专业执法部门的权力进行重新配置,将这些执法权从专业执法部门划入综合行政执法机构由后者统一行使.这个过程既是对权力的再次调整,也是事关利益的重新分配,必然会导致两个部门之间错综复杂的利益纠葛.面对这样的现状,要处理好专业执法部门与综合执法机构之间的关系,可以考虑从两个方面入手:一是解决好二者的权责交叉问题,使二者不致因为权责不清而互相扯皮;二是做好对二者执法工作的协调,以此理顺二者的横向协作关系.(综合行政执法面临的另一个比较严峻的问题２新的机构膨胀问题是执法机构膨胀问题.按理说,综合执法改革本身的初衷就在于逐步解决权责交叉、机构膨胀的—３９—
问题.但实践中的问题恰恰表明综合行政执法在改革过程中导致了新的机构膨胀问题,而且这个问题一时还很难得以解决.其产生的机理在于综合行政执法只是将各个行业的原主管机关的部门——主要是行政处罚权以及与之相关的强执法权———划入或集中到特定的制措施权和行政检查权—综合行政执法机构由其统一行使.这里的关键在于综合行政执法只是集中了“部分”执法权,换句话说,各行业的原主管机关不再行使被划走的那部分执法权,但各主管机关仍要行使保留部分的业放权、向社会放权,増强其自主性,调动各方面“,简政放权、放管结合”再到“简政放权、放管结,合、优化服务”体现了国务院对政府职能转变内在规律的认识不断深化,这是植根于改革实践的８].重大理论创新[]７.简政放权从最初的“,的积极性[简政放权”到大部制改革包含但不限于撤并政府机构和精简人员编制,是要在切实转变和科学界定政府职能的基础之上,根据政府事务综合管理的原则,调整与整合政府机构,理顺政府职责关系,重塑行政执法权.这是必须的,因为不可能将各主管机关的所有执法权全部纳入综合执法机构,如此只剩综合执法机构而各主管机关没有继续存在的必要,那样的话整个行政管理体制都得彻底变革,几乎全部的行政法律规范也得变革,作为综合行政执法法律根据的«行政处罚法»第«第１７条也不再是合法性依据１６条、行政强制法».因此,综合执法机构行使集中之后的各主管部门的部分执法权,各主管部门行使被保留的那部分执法权.如此一来,原执法机关依然存在,综合执法机构成了新的执法机构,二者并立存在.也就是说,总体而言执法机关不减反增,在数量上是继续膨胀的趋势.这是跨部门综合行政执法制度自身难以克服的困境,理论上与实践上均难以消解.(二大部制与综合行政执法改革融合的基础１．基于简政放权的理念基础时宜的陈规旧制“简政放权要坚持,打破不合理的条条框框‘简’字当头,坚决革除不合,砍掉束缚创业创新的繁文缛节,把该放的权力彻底放出去.”[６]简政放权结合了简政和放权两方面的内容,同时二者又是相互促进的,在简政的基础上才能更好地放权,放权取得的良好效果反过来进一步推进简政的深入展开.简政首先需要大力精简政务,简化繁复的工作程序,便利于民;其次还需精简机构,解决政出多门、多头管理以及部门职能之间的错位、越位问题;此外,精简人员数量、提升人员素质也是一个方面.放权要求政府回归到以宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理为本位的职能定位上,而不必再“事必躬亲”、面面俱到.放权包括内部放权和外部放权.内部放权一是中央向地方放权,形成均衡的权力分配格局;二是政府机构内部放权,是形成职能清晰、权责一致的部门权力结构体系.外部放权是向市场放权、向企—４０—运行机制,切实解决政府职能的缺位、错位、越位和政府权责脱节、职能交叉、推诿扯皮等突出问题,确保政府全面正确地履行各项职能.根据各国大部制实施的普遍情况来看,其最鲜明的特点就是“宽职能、少机构”,具体表现为“大而精”、“联而协”和“简而优”三个基本特征[９]法是由原有或新设的执法机构独立行使相关部门.综合行政执划转、集中起来的部分执法权,因此具有几个鲜明特征,一是主体上的独立性,无论是新建一个综合执法机构或者依旧是沿用原机关,都是一个独立的执法主体;二是职能上的综合性,一般能够集中行使两个或两个以上部门的部分执法权;三是权力上的整合性,涉及到不同部门和不同类型职权的调整;四是目的上的效能性,能够精简执法机构和人员,缩减机关冗员,提升执法效能[１０]言之,综合行政执法是从体制上对现行行政执法.总而制度的根本性变革.可见,大部制与综合行政执法的诸多特征都贯穿着简政放权理念,二者的很多具体措施如精简机构、转变职能等都体现了简政放权的要求.要２．大部制与综合行政执法现实困境消解的需大部制与综合行政执法改革均有其自身难以消解的困境,如综合行政执法所带来的机构膨胀问题,就是一个典型的难以消解的悖论———综合行政执法是为了解决执法权分散、执法机构交叉冗叠而进行的改革,而改革本身却造成了新的机构膨胀问题.大部制的问题很多,如大部门高层领导工作负荷问题;大部门破坏机构专业性问题;大部门的权力过于集中及其权力监督问题[１１]大部制改革还面临着决策权、执行权、监督权过于.集中的困境,决策、执行、监督三权既相互制约又相互协调才是科学合理的政府内部职权配置形式,也是大部制改革重塑政府权力结构所要努力
达到的目标,但目前的改革进程与此目标尚有较大的差距.尽管大部制与综合行政执法各自面对的困境都很棘手,但是比较观察之后会发现两项改革具有互补的现实可能性.由于大部制与综合行政执法存在诸多共通的地方同时又各有侧重点,因此可以考虑把二者的制度优势结合起来,互相借鉴、取长补短,形成更强的制度合力,共同助推行政体“制改革的进一步深入.如有学者认为,大部制改革‘机制调整’滞后首先表现在‘大部门体制’缺乏与上级政府部门之间严格的对等.三是有限归并原则,即部门之间归并的范围和程度是有限的,是依据职能相近和管理的需要为基础,而不能笼而统之、无限制地进行归并,那样的话归并之后的部门虽大,但问题也会更多,悖离了部门归并的初衷.综合行政执法进行过程中导致的新的机构膨胀以及由于机构调整引发的其他体制不顺问题都亟待解决.如甘肃文化市场综合执法在“宣传、公安、工商、文化、新闻出版广电等部门”实行跨部门有效的执行机制,这阻碍了‘大部门体制’的深度推进”[１２]行政执法权.而综合行政执法改革正是以相对集中、提升执行效能为目的,大部制可以综合行政执法的方式整合执行机构和执行权,强化执行效能,使大部制向纵深推进.例如上世纪八十年代末,英国推行“下一步行动计划”,将决策制定职能与行政执行职能分离,设立专门的行政执行局,实现执行职能的聚合,提升行政执行的效率.英国在大部门体制内设立执行局的改革模式得到法国、德国等众多国家的效仿,因而被公认为是当代行政改革的先驱[１３].三、大部制与综合行政执法融合的途径　　(一部门之间有限归并以减少综合行政执法新的机构膨胀与权责交叉问题在综合考虑目前综合行政执法的改革境况之后,一个可行的途径是将综合行政执法与大部制结合,也就是在进行跨部门综合执法的同时,对于有些行业的主管部门予以有限度的归并.在国务院部委层面,新闻出版广电总局的合并就是一个部门归并的实例,在一个较高的层面实现了部门之间的归整与简化.因为有限度的归并并不违背综合行政执法的目的,相反可以促进综合执法机构膨胀问题的解决.在进行部门之间有限归并时,应遵循一定的原则:一是政府事务综合管理原则,即坚持一类政府事务原则上由一个部门负责,对此一种方式是将职能相近的部门重组为一个职能更宽的大部门;另一种方式是部门不变动,而是将一个部门内与其他部门之间存在交叉的职能归入其他部门,实质上通过职能的合并扩大了其他部门.二是因地制宜原则,各级政府在进行部门归并时,以当地经济社会发展的实际情况和现实需求为根据,灵活调整机构设置,而不必盲目保持综合行政执法,其在省级以下实现了文化市场统一执法,市区两级统一组建文化市场综合执法队伍.如此就产生了一个问题:甘肃省文化部门在省一级,文化、广播电视、新闻出版、文物等文化部门仍然各自分离,“省以下执法综合、省级职能分离”这对于“理顺综合执法体制”以及文化行政主管部门与文化综合执法机构之间的协调都是显在的问题.此外,深圳市市场监督管理局成立后,深圳市不再保留工商行政管理局(物价局、质量技术监督局和知识产权局.但这些被裁撤机构的上级部门依然存在,由此又形成了一个悖论:下级机构被裁撤了,上级部门是否还有存在的必要?跨部门综合行政执法如何理顺这些反复交织的关系均是问题之所在.还需要考虑到只设上级主管部门而无下级具体执法部门是否可行?如果结合大部制的做法,进行部门之间的有限合并,实行决策权与执行权相对分离,归并之后的上级职能部门负责决策,综合行政执法机构负责执行,综合行政执法机构体制不顺的问题便可得到解决.此外,跨部门综合行政执法与部门内综合行政执法会导致不同的执法职责交叉问题.由于综合行政执法开始的较晚,立法规定不明确,因此对于综合行政执法类型的探讨主要依据对综合行政执法实践的观察和总结.尽管学界对综合行政执法类型的理论认识存在不同观点,但跨部门和部门内综合行政执法毫无疑问是综合行政执法最主要也是最重要的两种类型,前者最典型的例子为城市管理综合行政执法,汇集了市容环卫、绿化管理、市政管理、环保、城市规划等诸多部门的职权;还有文化部与国家新闻出版广电总局牵头进行由综合行政执法机构行使新闻出版、广播电视、文化、文物等行政处罚权的文化市场综合行政执法.后者包括商务部进行的商务综合行政执法、交通领域的综合行政执法以及上海、天津、江苏正在进—４１—
行的将工商局、质监局、食药监局、物价局等职能部门合而为一的市场监管领域的综合行政执法.对此,可依大部制为基准,在大部门体制下明确哪些执法职能是可以予以综合的,以此确定综合行政执法的范围.对于部门内分散的执法权与执法机构,可仿效交通部门的改革经验,归并为一个大部门,实现部门内综合行政执法.至于跨部门综合行政执法,通过大部制进行部门之间的归并之后,就不再设置跨部门综合行政执法机构,只需要明确大部门之间的职责分工,做好大部门间的协决策部门,再根据部门事务设置若干专门的执行“局,委”与“局”之间签订行政合同以进行绩效考“察,办”负责协助办理专门事项,监督局负责对决策与执行进行监督①.在权力运行方面,有学者认为在我国行政管理体制之下行政权力的运行不科学:政府结构包括纵向层次与横向部门机构不合理,决策指挥机关规模过大,执行机关过于庞大和分散,监督机关１５].在执行方地位不独立,咨询论证机关不发达[面,英国设立了独立的执行局,加强行政执行力调配合工作即可.如是为之,如果大部门设置的科学合理,大部门内的综合行政执法可以分别覆盖相应的执法领域,也就是说可以将大部制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应起来,将各行业部门的综合行政执法置于大部制下运行,从而综合行政执法机构的定位与运行问题、综合行政执法机构与专业执法部门的关系问题也将迎刃而解[１４](二通过综合行政执法整合执法资源强化大.部制行政执行力度缺乏有效的执行机制是大部制改革一直以来的弊病之一.其中的原因很多,如前文所言,大部制改革缺少系统的规划以及决策、执行、监督三权过于集中就是主要的诱因.对此,可以考虑通过综合行政执法的方式整合执法权与执法机构,一方面降低执法成本、提升执法效率而强化行政运行机制;另一方面,通过执行权与决策权的适度分离,把对行政执行的过程控制转向结果控制,以更强的执行动力促进执行效能的转变.首先是在行政系统内建立决策权、执行权、监督权相互协调又相互制约的行政运行机制.对此存在两种构建模式,一种是部门之间的三分制,有些部专管决策,有些部专管执行,有些部专管监督.另一种是部门内部机构之间的三分制,有些机构专管决策,有些机构专管执行,有些机构专管监督[１２]２０３式兼而有之.,我国现下一步的探索趋势是进行集中决策在的实际情况是上述两种模,将相近事项的决策权集中到一个部门,避免政出多门的情形.在设置执行机构时,横向上形成综合行政执法体系架构,进行相近执行权的相对集中;纵向上,减少执行的层次,构建扁平化的执行机构,尽量实行一级执法.深圳的“行政三分制”模式就是典型的例证,分别成立“委”、“局”、“办”三种机构,“委”是以大行业、大系统的方式设置的—４２—度.在此,大部制改革可以考虑设置综合行政执法局,具体设计上以一级执法为原则,二级执法为例外.这里的“一级执法”主要是指区/县级执法,即执法机构、人员、装备充实在区/县一级,以减少执法层级,省、市级执法机关主要负责宏观上的指导和调控,具体执法工作一应由区/县级执法机构负责.这主要是因为违法行为多发生在基层,与其打交道最为频繁的执法机构在区/县级,而且这也符合属地管理原则以及执法重心下垂的要求.至于乡/镇一级,可实行派驻综合执法机构的形式,派驻的综合执法机构全权归属区/县级综合执法机构领导,以免其受到街道办事处或者乡镇政府的不当干扰.综合执法机构性质上应纳入政府机构序列,分别为相应级别行政主管部门的直属机构并且为具有行政编制的机构,从而加强其法制保障.(三融合的目标:决策集中化与执行专门化由于大部制与综合行政执法在改革过程中均面临自身难以消解的困境,而两者的融合可以解决各自面对的一些问题.但是两者的融合并不能一次性解决所有的问题,远远达不到“一劳永逸”的效果,例如大部制进行部门之间的归并之后,新成立的大部门与大部门之间也不可避免存在权责交叉的问题,需要进行协调.尽管如此,大部制与综合行政执法的融合在降低综合行政执法机构膨胀与强化大部制执行力度方面是有价值的,二者的融合经过进一步的实践探索之后一定会对现行行政体制产生重大突破.在大部制与综合行政执法的融合落实到现实实践之前,二者融合的预期目标是决策的集中化与执行的专门化.综合行政执法通过部门之间的有限归并实现决策的集中化,大部制通过设立综合行政执法局实现执行的专门化.具体的操作需要以“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的方
式来达成.目前而言,大部制与综合行政执法的融合还只是一种理论设想,既没有专门的文章来探讨二者融合的可能性与融合的具体途径,实践中也没有二者融合的实例.因此,这种理论设想还需要留待行政体制改革的实践去验证,二者融合的具体细节设计也需要在理论与实践的碰撞中一步步形成与落实.[]李克强．深化简政放权放管结合优化服务,推进行政６——在全国推进简政放权放体制改革转职能提效能—管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话[人N]．[]魏蒙蒙．关于当前转变政府职能中简政放权的研究７[]王德颖,向忠顺,林樾．推动简政放权向纵深发展,激８——国家行政学院“发市场活力和社会创造力—简政放]权、放管结合、优化服务”座谈会综述[行政管理改J．(:革,２０１５,７９４．[沈阳:辽宁大学,D]．２０１６:１２．[]民日报,２０１６Ｇ０５Ｇ０９A０１．【注释】①参见«深圳市人民政府机构改革方案»,载«深圳特区报»２００９年８月１日A１、A２版.【参考文献】[１]石佑启,黄新波究[M]．北京:知识产权出版社．我国大部制改革中的行政法问题研,[２]张利兆．综合行政执法论纲[J]．２０法１２:治７研５究．,２０１６,(１:[３]１石亚军４６．．大部制改革:期待、沉思与展望———基于对五大部委改革的调研[[４]汪玉凯．中国行政体J]制．中国行政管理,改革３０年回顾２与０１展２,(望７:[M５]２．．北京:人民出版社,[５]沈荣华２００８:３９７．版社,２０．政府大部制改革[北京:社会科学１２:１３３Ｇ１３４．M]．文献出[９]曾维和技大学学报．大部制改革的国际经验及其启示[,２００９,(１:３７．J]．武汉科[１０]石佑启,杨治坤,黄新波治[M]．北京:北京大学出版社．论行政体制改革与行政法,[１１]杜倩博２００９:３３４Ｇ３３５．的内在机理研究．大部制的权力结构:机构合并与分立相融合[[１２]张翔．从体制改革到机J]．公共行政评论,２０１２,(６:制调整:“大部门体制”深６６度．推进的应然逻辑[[１３]石佑启．中西方J]部．上海行政学院学报,门行政职权相对集中２０之１２,(比２:较与６５启．示[[１４]中国行政管理学会J]．法学杂志,２０课１０,(题２:组．３推９进．综合执法体制改革:成效、问题与对策[[１５]薛刚凌．完善行政权力运行机制的思考J]．中国行政管理,２０[１２,(]中国行政５:１４．管理,２００２,(２:１７Ｇ１８．J．[责任编辑:孙志忠]—４３—

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