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中共济宁市委党校中青班论文正文（谢岩）

发布时间：2013-09-22 09:04:50 来源：文档文库

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论文提要

实行省直管县财政改革是行政体制改革的重要内容。本文以济宁市为例，通过总结自2009年以来山东省直管县财政体制改革试点情况和取得的成效，分析在改革中存在的行政体制和财政体制不协调、事权和财力不匹配、省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益、“直管”模式消弱了省级财政监管力度等问题，借鉴外省在省直管县财政体制改革的经验，分析了省直管县的可行性，并就推进改革提出了财权改革应与其他改革同步推进、理顺省、市两级政府间的支出关系、建立完善激励性奖励政策、加强省级调控能力等对策和建议。

目　　录

论文提要 1

一、山东省省直管县财政改革试点情况 1

（一）改革的主要内容 1

（二）改革取得的成效 2

二、省直管县财政改革试点中存在的问题和矛盾 4

（一）行政体制和财政体制不协调 4

（二）事权和财力不匹配 5

（三）省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益 5

（四）“直管”模式消弱了省级财政监管力度 6

（五）“直管”模式消弱了省级财政监管力度 6

三、外省推进省直管县财政体制改革的经验 7

（一）统一划分财政收支 7

（二）改革财政预决算制度 8

（三）改革财政往来管理制度 8

（四）改革财政分配制度 8

四、推进省直管县财政体制改革的对策建议 9

（一）可行性分析 9

（二）对策和建议 10

参考文献 12

十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。实施省直管县财政改革是推进省直接管理县（市）改革的重要环节。2009年，财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号），明确提出2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；当年，山东省也出台《山东省人民政府关于实行省直接管理县市财政体制改革试点的通知》，从2009年起实行省直接管理县市财政体制改革试点，全省共选定20个试点县（市），我市的泗水县、金乡县纳入了试点范围。虽然目前财政部提出的工作目标没有完成，但可以预见，随着改革力度逐步加大，我省将和全国其他省份一样，将会全面推广省直管县财政体制。本文以济宁市为例，总结省直管县财政改革试点情况，分析存在的问题和矛盾，并就推进省直管县的可行性和措施进行了一些探索。

一、山东省省直管县财政改革试点情况

（一）改革的主要内容

省直管县改革，是指将省、市、县行政管理关系由“省-市-县”三级管理转变为“省-市、省-县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市-市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直接管理县财政改革的主要内容是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

山东省改革试点的主要内容是：一是调整财政收入体制。按照收入属地划分原则，现行分税制体制规定的中央和省级收入分享范围和比例不变，设区市不再参与分享试点县的税收收入和各项非税收入，包括市级在试点县市境内保留企业的收入。对市级因承担部分工作职能，需要分享的非税收入，经市和试点县共同确认后，年终由省财政统一办理结算，划转市级。对跨地区生产经营企业缴纳的税收，暂维持现行体制不变。二是调整财政支出责任。按照权责统一的原则，重新界定省、市和试点县间的财政支出责任，省级财力性转移支付和专款补助，直接核定下达到试点县；市级要继续支持试点县的发展，对改革前各市用自身财力安排试点县的补助，通过核定基数，保证试点县的既得利益。三是合理核定改革基数。按照“权责统一、共同协商、公平公正、科学规范”的原则，以2008年为基期，合理核定市和试点县的体制基数，确保各级既得利益。四是理顺债权债务关系。对改革前各市举借的由财政统借统还的债务，由各市、试点县按债权债务隶属关系，经双方共同核实确认后，上报省级作为还款依据，分别按规定归还，未核实清楚的，均作为市级债务。五是调整具体管理方式。省财政直接核定直管县市的财政体制，设区市不得调整；省直管县市直接向省级申报财政资金项目，省级财政资金直接测算、分配、下达到直管县市；省财政直接核定直管县市的税收留用比例，直接对直管县市调度和拨付资金；涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项，直接审批到直管县市；省财政直接对直管县市办理财政结算，市财政对直管县市的专款补助等财政结算事项，年终经设区市和直管县市财政局共同确认后，报省财政厅统一办理划转。

（二）改革取得的成效

从山东省实行省直接管理县（市）财政体制改革的实践来看，这项改革进一步规范了财政分配关系，有效缓解了县乡财政困难问题，提高了基层财政的管理效率和水平，增强了县乡财政保障能力，推动了县域经济的统筹协调发展。

1．促进了省直管县经济社会的快速发展。2012年，我市泗水、金乡两县实现地区生产总值257亿元，比上年增加28.8亿元，分别增长12.1％、12.6％。在经济发展的基础上，省直管县地方财政实现了持续高幅的增收，2012年两县公共财政预算收入实现12.1亿元，比上年增长32.2％，是2008年2.8倍，年均递增28.9％、高于同期全市平均增幅9.2个百分点，其中金乡县连续三年增幅居全市第一位。

2．增强了县级财政基本保障能力。实施省直管县财政体制改革后，省对直管县专项转移支付和财力性转移支付力度明显加大，同时市财政也对直管县财政从资金上给予支持和帮助，省、市两级的共同支持，使得直管县财力大幅增加，财政保障能力明显改善，县乡财政困难得到有效缓解。2012年，两县上级补助收入23.7亿元，占其公共财政预算支出的67.4％，其中：一般转移支付补助收入12.89亿元，较上年增长13.3％，比2008年年均增长23％，其增幅远高于其他非省直管县市和区；两县人均总财力达到了7.2万元/人，为2008年的2.3倍；两县公共财政预算支出35.2亿元，是2008年的2.7倍，其中：农业、教育、社会保障和医疗卫生等涉及民生的重点支出25亿元，是2008年的3.1倍；2012年两县行政事业单位在职人员平均工资，相比2008年人均每月提高了1200多元。这些数据的变化，有力地印证了省直管县财政体制改革所带来的成效，使省直管县的广大人民群众实实在在享受了改革的成果。同时，省财政对直管县的财力倾斜，从我市目前情况来看，减轻了市级财政的帮扶压力，相应也增强了市本级财政的调控能力。

3．提高了财政管理效率和水平。实行省直管县体制后，减少了财政管理级次，缩简了资金拨付环节，降低了行政成本。资金调度和专项资金拨付由省直接到县，加快了资金周转速度，为县财政支出的实现提供了充足的资金，提高了财政资金的使用效率，从而实现“项目申报快、资金下达快、资金调度快”。省对市县的财政政策可以传达到县、落实到县，县级的财政情况和问题也可以迅速反映到省，实现财政管理信息上下通达，管理措施直接到位。目前，省里的工作会议、业务培训都安排省直管县参加，使省直管县对各种财政政策、财政业务的理解和掌握也更加及时到位，进一步提高了县级财政管理水平。从财政管理角度，省财政对直管县提出更高的要求，也促使县级财政管理人员业务素质和工作水平不断提升。同时，市财政也认真履行对县财政的业务指导、服务协调、监督管理等职能，积极开展工作协调和情况调研，帮助县财政探索和解决新体制下面临的问题和难点。在省、市两级财政的共同指导和帮助下，泗水、金乡两县很快适应了新体制下的业务转轨，财政管理水平得到明显提高。

二、省直管县财政改革试点中存在的问题和矛盾

（一）行政体制和财政体制不协调。

目前我国地方行政构架是省管市、市管县。省直管县体制改革只是财政管理体制的单项改革，其他行政管理体制如审批权、人事权并没有同步改革，在行政上，县级仍隶属于市级管辖，财政工作从性质上来看是依附于行政体制的一种资源配置方式，比如每年县级财政收入增长比例以及津补贴标准等要经过市级确定和审核，存在“双轨”管理模式，在实际管理过程中，两体制不可避免会出现相互冲突的状况。省直管县财政体制改革后，县级财权扩大，越过了市级，市级失去了县级财政管理权，无疑会造成市级对县级行政管理的弱化，直接影响市级宏观行政管理权的实施，同时也不利地级市中心城市做强做大，影响其城市化发展进程。因此，如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是实行省直管县财政体制改革后值得研究的重要问题。

（二）事权和财力不匹配。

省直管县财政体制改革虽然简化了财政层级，但受宏观条件的制约，各级政府事权和支出责任划分不清晰、不规范，造成省、市、县三级政府间的财力与事权不对称，影响了改革的顺利推进。一是在财政体制方面。实行省直管县后，按照改革要求，市级不能再从省直管县财力分享收入，但对省直管县承担的事权却没有相应减少，还需进一步加大对县级的补助力度，保证在教育、社会保障、医疗改革、城乡交通、新农村建设等方面对县级的资金补助，致使市级财力与事权的不对称加大，原本靠统筹县市财力来安排的全市性事务支出，资金缺口只能依靠市级自身来解决，导致市级负担增加，影响了市级政府的运行与发展。二是在产业结构布局调整和财源建设方面。为进一步推进转方式调结构，促进财源建设，市级政府则是从全市和全局出发，制定实施产业结构布局调整、“退城进园”等系列政策措施，以实现市域内各项产业统筹协调发展。但根据省直管县财政收入划分规定，市级不再参与分享设在直管县境内市级企业（包括迁移企业）的收入，这不仅使市级利益得不到保障，还会影响市级统筹布局支持县域经济发展的积极性，降低其在县域经济发展中的统筹力。三是在财政资金项目申报方面。省直管县改革后，省直管县可以分别向省级和市级申报财政资金项目。由于省、市级财政之间缺乏对项目审核信息的沟通，将会存在省直管县以同一项目同时向省、市两级争取资金补助的问题，造成资金安排重复，影响财政资金效益的发挥。

（三）省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益。

目前，在农村义务教育经费保障、城乡居民医疗保险等部分转移支付资金的分配中，省对我市总量（或比例）保持不变，但单独增加了直管县的资金数量（或比例），相应减少其他县市区的资金（或比例）。为了保证资金的足额分配，市级还需额外拿出相应的财力来补助给其他非省直管县市和区。这种资金分配上的不公，侵占了市级和非省直管县市区的利益，加大了市级财政的压力。例如，我市农村义务教育经费保障体制改革资金省承担60%，省对直管县单独下达资金分担比例改革前为69%，改革后为80%，而直管县省承担资金提高比例部分，是在对我市（含直管县）按省承担60%比例通算后，从分配我市的资金中拿出部分用于对省直管县提高比例，实际是占用了其他县市区的指标，造成资金分配的不公。

（四）“直管”模式消弱了省级财政监管力度。

2009年实行省直管县财政体制改革后，省财政管理范围由原的17个地市，增加到了37个市、县，今后随着改革的推进和管理范围扩大，省级财政将需面对多于市几倍多的县。管理单位数量激增，省级财政将处于“一对多”的博弈中，并且县域情况各异，所有省直管县的困难和问题都会集中到省财政直接进行处理，相应会大大增加省财政的工作量和管理难度，削弱省财政对县级财政管理、监督和约束力度，形成监管上的“真空”。如何在省级管理力量有限的情况下，及时、准确掌握各县的社会经济发展实际情况和政策需求，加强对下信息沟通、工作指导、业务培训和资金监督等工作，因地制宜进行直接财政管理与监控，有效解决市、县财政的困难和问题，还需要省级财政进一步完善财政管理机制，实现对基层财政的科学化精细化管理。

（五）对直管县的结算事务存在工作重复问题。

在财政结算方面，按改革试点的有关政策，对直管县专款补助等，省、市均需分别下达，分别记账，年终共同确认并清算，与改革前相比，部分工作重复劳动，加大了工作量。

三、外省推进省直管县财政体制改革的经验

近年来，浙江、吉林、四川、福建等省份率先开展省直管县改革，将一部分归属于市级的经济管理权限和社会管理权限直接赋予县市，推动县域经济发展取得显著成效。综合起来，主要成功经验有以下几个方面：

（一）统一划分财政收支。

一是统一划分收入。各地的一般做法是，除省级收入外，市级与县级财政收入，按属地原则统一划分，市、县间原集中或分享收入的政策规定予以取消，基数由市、县双方财政部门商定划转。如浙江省财政与市、县之间实行分税、分享：即省级财政收入只保留全省电力企业缴纳的增值税地方部分、企业所得税地方部分，金融保险交纳营业税、企业所得税地方部分，全省储蓄存款利息个人所得税地方部分，省级各项非税收入。其余为市县财政收入。福建省2002年结合企业所得税分享改革，对财政体制进行了微调，实行县（市）地方级财政收入增量全留的政策，省级固定收入只保留金融保险及高速公路（运营）企业营业税、利息所得税、部分重点企业及中央下划总分机构企业所得税、省直征契税、各项非税收入，大大增强了市县财政实力。

二是统一划分支出。按照“一级政府、一级事权、一级财政”的原则，明确市级与县级财政支出责任。各市县应负责本级与其事权相匹配的财政支出，市不能要求县分担应属于市事权范围内的支出责任。

三是确定划转基数。改革前各市对所属县的财政体制和财力补助、专项补助等基数，以实施前的年度为基期年（江苏为2005年，湖南为2009年），由省财政办理划转。

（二）改革财政预决算制度。

取消市与县之间的预决算制度，建立省与市、省与县（市）间的预决算制度。一是省对各市县不再下达指令性财政收入计划，由各地参照全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是直接办理结算。各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理。三是直接报送财政报表。各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县（市）有关财政统计报表同时抄送属地市财政。

（三）改革财政往来管理制度。

取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县（市）间的财政往来制度。一是直接报解财政收入。各市、县人民银行金库根据改革后财政管理体制规定，直接向省金库报解财政库款和有关收入报表；财政收入留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金。省对各县（市）各类补助不再经过市，由省财政直接分配下达到各县（市）；包括通过原市拨给县（市）的财政专项补助资金。三是直接办理资金调度。省财政直接办理对各县（市）各项财政资金调度往来。

（四）改革财政分配制度。

实行省直管县财政管理方式改革后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级，不得以任何方式集中县级各项财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。福建省在改革财政分配制度中，为了激励市级财政支持县（市）的积极性，凡市级财政增加对县（市）财力性补助的，按增加额的20%奖励市级财政。按照财力与事权对等的要求，今后省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金，对县出台增支政策的要相应安排补助资金。

四、推进省直管县财政体制改革的对策建议

（一）可行性分析

一是县域经济的跨越发展，需要继续推行省直管县财政改革。由于我市县域间自然资源、经济基础、区位条件等差异，区域发展不平衡状况比较突出，基本公共服务水平差异较大，部分县乡财政较为困难，“保工资、保运转、保民生”负担较重。尤其是6个财政困难县，产业结构单一，产业布局不合理，长期以来一直是“农业大县、工业小县、财政弱县”，而我市中心区域经济实力不强，自身发展建设任务较重，难以完全满足困难县发展的实际需要。推行省直管县财政管理体制，可以加大省级财政宏观调控力度，实现对市、县发展的分类指导，对协调资源分配关系，保护县级利益，增强县域自我发展能力，具有重要的推动作用。

二是推动区域经济协调发展需要适时推行省直管县财政改革。统筹区域经济协调发展是实现科学发展、跨越发展的前提，重点在县（市），焦点在农村。在当前的市县管理体制下，农村要为中心城市的发展做出牺牲，县级经济收入受到市级限制。一方面市级集中力量快速发展，对周边县域社会资本、人力资源的吸引力逐渐加大；另一方面县级资本资源流失，基础设施、医疗卫生、科教文卫等方面与市级的差距越拉越大。推行省直接对县的财政管理体制，有利于解决财政收入分享层次多的弊端，壮大县级财政实力。县域有了稳定的财政保障，才有能力全力推动新农村建设，从而缩小城乡差距，打造区域经济和谐发展的良好环境，不断满足人民群众对公共产品和公共服务的基本需求。

三是现代科技手段的普及和应用，已经为省直接管理县创造了有利的技术条件。高速公路、高铁等现代交通基础设施的改善，极大的拉近了各县（市）与省会的空间距离，以济南为中心的4小时交通圈内已覆盖省内大多数县（市），为省直管县创造了良好的外部硬件条件。而金财工程、信息化大平台建设等通讯手段的普及，使无纸化办公手段更为丰富，各级政府电子政务水平显著提高，为省与县（市）之间的信息联络提供了良好的外部软件条件。

（二）对策和建议

一是省直管县改革应根据实际情况、适度推进。外地经验证明，省直管县改革不能“一刀切”，要坚持稳妥推进和循序渐进的原则，根据各市实际情况分阶段推进。对条件比较成熟的市，可以加快改革进度，将辖属县（市）全部纳入财政体制省直管县。对市域经济实力较弱，辖属县（市）较多的市，应考虑保持现状，仍然实行财政管理体制“市管县”与“省管县”并存，并在时机成熟时逐步过渡到“省管县”。

二是财权改革应与其他改革同步推进。除财政部门外，市级党政领导机构及其部门仍在履行全市性事务，比如涉及跨县市的大中专教育、道路、桥梁、环境保护等，市县之间财权与事权不对称问题逐步凸显。因此，在实行省管县财政体制改革的同时，应在经济管理权限、人事任免权、审批权等其他领域逐步推进省直管县行政体系改革,确保在分割市县财力的同时，充分明确省、市、县之间的权限和义务，做到权责明确，进一步理清省县和市县之间的关系,更好发挥县级政府在统筹城乡发展的积极作用。

三是理顺省、市两级政府间的支出关系，明确划分省与市对直管县的职责范围。对公共安全、教育、卫生等公共服务的支出项目，由省级财政主要承担，减少或取消直管县配套资金；对涉及区域内重点项目建设、水利建设、环保等影响全市的区域性事务，仍由市级统一调配，省财政可给予相应财力和适当补助；对县域范围内的事权，市级财政应逐步退出：对有利于省、市、县三级共同取得经济效益的支出项目，由省、市、县根据实际情况，按比例分别承担。

四是建立完善激励性奖励政策。由于实行省直管县后将使市级财力增长受到限制，建议在推行改革过程中设立激励性奖励政策，对顺利完成省直管县改革的市，以改革前从各县分享收入比例为基数，视工作开展情况在一定期间内给予一定比例的返还性奖励。同时，为了激励市级财政支持省直管县（市）发展的积极性，适当提高补助奖励标准，可参照外省经验，对市级财政增加对省直管县（市）财力性补助的，按增加额的20%-30%给予奖励。

五是加强省级调控能力。未实行省直管县前，市级可以利用转移支付手段，将财政强县资源向财政困难县转移，以帮助困难县发展。实行省直管县后，建议省财政根据各县经济发展情况和实际财力情况，可适当集中部分强县（市）的财力，充分发挥省级财政统筹调控能力，加大对困难市县的转移支付力度，促进全省县域经济均衡协调发展。