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浅谈新形势下耕地保护
温家宝总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2020年。据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍，18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。耕地保护粮食安全
温家宝总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2020年。据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍，18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。预计到2020年，中国人口有可能达到16亿，考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是底线。国土资源部2007年中国国土资源公报显示全国现有耕地 18.26亿亩。那就是说，到2020年，我国最多只有2600万亩耕地可用。中国耕地保护失灵影响到了国家粮食安全、生态安全以及社会稳定，对经济社会的可持续发展也构成了威胁，是到了对耕地保护进行反思的时候了。全社会需要从不同角度来重新认识18亿亩耕地红线。一、现行体制与政策难以激发对耕地保护的热情和动力在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。第一，农地保护行动是一种集体行动，某一组织执行农地保护政策后并不能获得其行动所产生的全部贡献；第二，现行
干部业绩的考核偏重于经济增长速度、产值等指标，在目前农业比较利益偏低的现实条件下，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的非农产业；第三，将耕地征用后，耕地的产权就由“农民集体”转为“国有”，这块土地上产生的收人就归地方政府支配。农民是耕地的直接使用者，对其承包的土地具有占有、使用、收益、处分的权能。第一，有些地方的承包地经常处于不断调整当中，无田可保；第二，许多农民的主要收人已经来自非农产业，耕地只是承担着必要的劳动就业岗位和基本的生活保障责任，而不是商业生产。因而，农民缺乏保护耕地的动力。
由于长期以城市为中心进行工业化建设，在城乡二元社会结构及与其相配套的制度体系中，农民和农村集体的主体意义被逐渐淡化了，农民和农村集体主体地位虚置的现象较为严重。在目前的耕地保护政策体系中，地方各级政府是主要的责任人，而耕地的所有者和使用者在耕地保护中处于被动的地位，随着城乡一体化的推进，城乡二元结构被打破，农民和农村集体的被动地位将随之改变。二、重建耕地保护目标，全面认识耕地
耕地保护政策的实质是政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施，解决粮食安全同经济建设、社会发展、生态保护之间，以及私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。土地资源管理在任何国家都不能是完全市场化的，必须进行政府干预，但是采用什么方式进行干预在市场经济条件下，既要考虑耕地的生产性，也要考虑耕地的生产要素性质。

耕地保护，保护的不只是我们现在的粮食安全，更多的是保护未来子孙后代的粮食安全。耕地不仅是重要的生产要素，而且是人类生存的根基；耕地利用不仅有生产功能（经济效益），更有生态服务功能（生态效益）和社会保障功能（社会效益）。但是现在的市场经济只关注经济效益，环境效益和社会效益对市场来说是所谓“外部性”效益，不能体现给耕地利用者和保持者，因而耕地利用的比较效益低下。
在全社会范围调节收人分配。一味听任市场机制起作用，比较经济效益低下的农业土地就不可避免地被不断占用。应按照可持续发展的思路，全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重新建立耕地资源价值评价的指标体系，把耕地的社会、生态价值和对后代的价值纳人农业效益，使耕地利用者和保持者有利可图。三、加大耕地占用成本
把耕地损失的外部成本“内化”，把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的损失纳人市场成本，重新建立耕地用途转移的成本核算体系，使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失。当然，这种将“外部性”进行“内化”的过程，不能指望市场自发形成，只能通过政府的强制性干预才能实现。因此，国家应有强有力的管理土地的职能，以制定和执行严格的土地管理和耕地保护法规，作为将“外部性”强制“内化”的中介手段。
调节不同用途之间的土地收益分配。调整不同用途土地的价格，体现其作为资源配置的手段。居住商业用地价格和工业用地价格往
往相差甚远。对于工业用地，地方政府往往压低地价招商引资。而对于商用居住用地，地方政府为了自身利益，不会对地价采取调控措施，甚至有时还推波助澜推高地价。
调节不同地区的土地收益分配。工业用地不同区域之间差异微小，这对正处于工业化起飞阶段的中西部地区尤为不利。我国正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有赖于工业化继续保持一定的增长速度。而目前的工业用地价格不利于工业向中西部转移。耕地保护政策的实质是政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施，解决粮食安全同经济建设、社会发展、生态保护之间，以及私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。
市场具有内在的不完备性,所以政府干预是必要的,无论是哪一种经济体制的国家概莫能外,区别在于干预的程度多大。即使市场经济高度发达的北美国家,也需要政府干预市场,干预经济活动。特别是对土地资源及其利用,政府和公众的干预更为重要,这是由土地作为生产要素的特点所决定的。政府对一级市场的垄断,是中央政府而不是地方政府的垄断。一级市场的土地价格要由政府来规定。这正是政府将上述“外部性”问题“内化”的契机。政府应该也能够垄断土地一级市场,在这里将土地供给的外部成本内化,这是政府土地管理的职责的关键。因此，一级市场的垄断应该进一步加强和优化。同时，只管征用不管使用，忽略批后实施监管，那宏观调控很难有效。市场调控制应该是供给、需求两方面的调控。

由此可见，国家需要从产权、管理制度、信息不对称、委托—代理关系等方面进行全方位改进，从而构建可持续的耕地保护与建设制度体系，保障我国经济社会可持续发展。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/84dbfe86aa00b52acfc7ca53.html

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