中国就业促进政策措施

中国就业促进政策措施

―从战略着眼

杨宜勇

国家发展与改革委员会 经济研究所副所长

目前，中国正处在工业化的中期，下岗和失业作为工业化的必然产物，使得促进就业不仅仅是一项阶段性的目标，而且是一项长期的、艰巨的任务。在经济体制转型的过程中，由于市场机制的作用，结构调整和技术进步产生的失业问题日益显性化，使得再就业问题成为当前的重中之重。所以，就业是长期的问题，下岗职工再就业是迫在眉睫的问题。既然长期的客观规律和近期的特殊情况交织在一起，我们不能够简单地采取头疼医头、脚疼医脚的办法来处理，而必须从战略高度重新审视就业问题，把促进就业作为经济社会发展的基本优先目标，争取找到迎刃而解的办法。

众所周知，就业不仅具有经济意义，劳动者在为社会提供商品和服务的同时获得劳动收入；而且具有社会意义，使劳动者成为社会经济活动的参与者，获得社会的承认和自尊的需要。江泽民总书记关于“三个代表”的理论，其中重要的一条就是“要代表最广大人民的根本利益”。乐业才能安身立命，从政治的意义上讲，我们要把全面促进就业作为一项使绝大多数老百姓受益的德政认真抓紧抓好。

国际经验表明，在市场经济条件下，完全消灭失业是不可能的。但是，把失业率限制在自然失业率水平，实现充分就业却可以成为一切工作的出发点。从宏观经济学来看，就业是一种派生的需求，是由资本、技术和市场来派生决定的；从微观经济学来看，劳动者自谋职业和创办小型企业，也能够增加就业，但是这些活动仍然受到资本、技术和市场等条件的制约。一般说来，解决就业问题有两种办法：一种是事前解决，从战略上安排好，重在治本；另一种是事后解决，从战术上进行修补，重在治标；两者都发生作用，但是前者的效果更加具有决定性的意义。

从根本上解决就业问题，把促进就业作为经济社会发展的基本优先目标来考虑，主要有以下六个方面的内容。

一、 把失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点

在市场经济中，失业率、经济增长速度、通货膨胀率和国际收支平衡都是重要的宏观调控目标。其中，把失业率排在首位不是没有道理的。因为失业率是效率和公平的结合点，失业率过高必然导致收入差距拉大，从而使得效率发生的社会环境产生变化，效率势必由此大打折扣。失业率同时也是近期发展目标和长期发展目标结合点。当前是未来的出发点，只有把当前的就业问题处理得比较好，才具有经济社会可持续发展的可能；同样，只有把未来的失业率控制在合理的范围，才能把潜在的经济增长速度尽可能地发挥出来，否则就是劳动力资源的浪费。因此，无论是中央政府还是地方政府在制定国民经济和社会发展战略时，都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账，以此为重要的约束条件，求解具体的经济发展措施和社会发展措施，并且把失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点和地方政府政绩的主要考核指标。

二、 利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率

治理失业是一件困难的事情，但政府也决不是无能为力。从经济发展的角度来看，财政政策、货币政策和收入政策都是可用的工具，一个工具不好使，可以多个工具组合起来使用。

比如积极的财政政策对于促进就业就有较好的作用。积极的财政政策包括两个方面的内容：一方面从财政支出的角度来看，可以通过加大公共投资项目，刺激经济需求，带动社会投资。1998年以来，过去的四年间中国的国债项目就发挥了较好的作用，5100亿元的国债投资创造了500万个就业机会。另一方面从税收的角度来看，减税也是积极财政政策的一种有效形式。1998年6月，中共中央和国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10号）规定：“对下岗职工从事社区居民服务业的，要简化工商登记手续, 3年内可免征营业税、个人所得税以及行政性收费。”“对下岗职工申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的，工商、城建等部门要及时办理有关手续，开业一年内减免工商管理等行政性收费。”这些对下岗职工采取的一系列减免营业税、所得税和工商管理等行政性收费的措施，尽管力度不是很大，还是产生了积极的效果。今后中共中央和国务院将进一步加大这方面的减税力度和执行力度，把对下岗职工和失业人员的各种税费优惠政策真正落到实处。

随着国民经济市场化程度的加深，货币政策对于就业的调节作用日益明显。积极的货币政策，将有利于经济活动的繁荣。中国目前银行存贷差已经达到3、5万亿，这主要不是货币政策的问题，而是银行体制问题和社会信用问题。现在企业难贷款、银行贷款难是制约经济发展和就业增长的一个现实问题。解决这个问题，一要对货币政策进行积极的微调，二要改革商业银行管理体制，三要重建社会信用体系。

收入与就业密切相关，这是不言而喻的。企业聘用多少工人，肯定要考虑劳动力成本问题，劳动力成本过高，企业就会少使用劳动力，通过延长劳动力的使用时间或者采用先进技术来生产；如果劳动力成本降低一些，企业就会增加劳动力的使用，通过扩大市场规模或者延缓使用先进技术来生产。不仅严重的通货膨胀发生时，而且当总体就业形势非常严峻时，政府可以通过制定人工成本指导线的办法，避免就业机会的过多损失。现在西方一些大的跨国公司开始注重社会形象和增强社会责任。它们在需要裁员时，先与职工代表商议用降低10％的工薪福利的办法替代10％的裁员计划，如果一年以后公司的业绩没有好转，才考虑实施裁员的计划。这一点对于我们无论是宏观层面还是微观层面都具有一定的参考和借鉴意义。

三、 保护就业弱势群体

微观经济无疑是效率绝对优先的，这是由资本的力量所决定的。宏观经济也是效率相对优先的，因为一定的效率是解决公平的前提和物质基础。经济发展的确是就业之母，但是经济发展不可能自动解决所有的就业问题。即使在比较理想的情况下，自然失业率（西方发达国家目前一般为6％左右）的水平也是不可能长期打破的。那么，这个时候政府必须采用事后的办法，通过财政转移支付，来解决下岗失业人员的后顾之忧。一方面要解决他们的基本生活保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，帮助他们尽快重返劳动力市场。保护就业弱势群体是一个政府最基本的功能之一。中国幅员辽阔，经济发展很不平衡，其中东北三省由于产业结构调整，就业弱势群体相对比较集中，地方自身解决有一定的困难。前几年，中央加大了对老工业基地改造的力度，在保障下岗失业人员基本生活方面也加大了中央财政转移支付的支持力度，取得了一定的效果。未来3年，中央将进一步加大保护就业弱势群体的力度，通过国民经济和社会发展战略的优化，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来，创造更多的市场化就业机会，彻底解除部分下岗失业人员的后顾之忧。对于一些年龄偏大、劳动技能偏低、无法实现市场化再就业的老职工，也要通过政府购买就业岗位的形式，帮助他们重续职业生涯，使他们有一种社会归属感！今年国家计委又出台关于坚决贯彻落实下岗职工再就业的各项收费优惠政策的通知，国务院还将制定《关于进一步促进下岗职工再就业工作的决定》，切实保护就业弱势群体。

四、维护就业公平

政府不是市场经济的运动员，但是必须当好市场经济的裁判员。在促进市场化就业的同时，一方面要保护就业弱势群体，另一方面还要维护就业公平。中国目前是一个二元经济特征十分明显的国家，由于城乡收入水平的拉动和城市经济发展的现实需要，现在有数以千万计的农民工进入城镇工作，其中跨省的是4000万，跨乡镇的是1、4亿。去年，国家计委出台了取消针对农民工乱收费的文件，我们今年一季度在一些地方调查时发现很多地方的工作计划是暂停农民工收费而不是取消，因此必须防止反弹。此外，也有一些农民工写信反映在一些地区不合理的费用还在收，这种情况不能够再继续下去了。现在在一些招聘资料中，或者从一些企事业单位招聘人员的口中，我们经常能够发现“限男性，年龄35岁以下”的要求。这种明显的就业性别歧视和年龄歧视也是政府必须旗帜鲜明地反对的，现在看来维护就业公平的任务也不轻。

五、积极开发人力资本

人力资源不等于人力资本。在一个时期内，人力资源是相对不变的，人力资本是可以大幅度提升的。现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源。所以，政府必须坚定不移地普及义务教育，必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，必须积极引导高等普通教育和职业教育。目前，教育经费明显不足，我们要通过加快教育体制改革，形成全民办教育的局面，突破教育经费瓶颈的制约；现在中国培养的同档次学生，掌握的知识比外国多，但是技能和创新精神比外国差，我们要通过加快教育方式改革，努力培养具有市场经济精神和适应市场经济要求的合格人力资源。现代市场经济的实践证明，情商和智商同等重要，不仅智商是重要的人力资本，情商是更加重要的人力资本。忽视教育和培训对于促进就业和创造就业机会的作用，忽视教育和培训与劳动力市场的联系，忽视教育和培训中观念和精神塑造，都是危险的。积极、有效地开发人力资本，不仅有利于提高教育和培训投资的效益，而且有利于全面促进就业。

六、加快多层面劳动力结构的调整方面，向“三非”倾斜

（1）向非农产业倾斜，为农业大量剩余劳动力转移创造条件。

中国目前大批农业剩余劳动力滞留农村的一个重要原因就是忽视城市化所造成的。因此，加速中国的城市化进程，将大大削弱中国非农产业发展和农业剩余劳动力转移的制度性壁垒。世界经济的发展历史表明：第二、第三产业的发展离不开城市化这个大前提，第二、第三产业的大发展必须以城市化为根本依托。通过城市的发展带动产业的发展，通过产业的发展促进中小城市规模的升级，是解决中国现代化和农村剩余劳动力的惟一出路。

（2）向非公有制企业倾斜，为大量企业富余劳动力消化创造环境。

非公有制企业绝大多数是小企业，他们吸纳就业的能力很强，2001年全国平均每天有4,000多名国有企业下岗职工进入个体私营企业实现再就业。非公有制经济已成为我国重要的就业渠道，来自国家工商行政管理局的数字表明，目前全国登记注册的个体工商户和私营企业为3,400多万户，从业人员超过1亿。如果法律环境更加平等，非公有制小企业数量和就业人数将在2001-2010年有更大的发展前景。

政府要依法行政，进一步扩大非公有制企业市场准入的范围，简化审批和办事程序，清理有关税费，使各项工作制度公开化、透明化，为小企业发展创造一个自由轻松的环境。要适度放宽对中小企业的某些限制性标准，在外贸政策方面，应扩大小企业的进出口权与进出口服务代理权，使小企业享受同等的退税待遇与便利；在国内市场准入方面，应放宽小企业进入传统的公共服务领域的限制，借以打破垄断，引入竞争，降低成本，提高质量，扩大市场，增加就业。大力提高小企业主的素质，主要途径有三个：一是加强对现有小企业主的培训工作，提升小企业的发展能力。二是鼓励大学毕业生创办各类小企业，激励他们的创业意识。三是引导城市失业人员和下岗职工创办小企业。

（3）向非正规就业倾斜，为纠正劳动力市场平衡创造新的途径。

非正规就业相对正规就业而言，是指未签定劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。我国自1980年以来，一直存在非正规就业人员，他们那时只占就业总量的很少一部分，我们一直采取不置可否的态度。随着市场导向就业机制的建立，非正规就业比例逐渐上升是一种必然趋势，即使在一些发达国家也是如此，为此我们必须重新审视这一客观存在的事物。由于正规就业条条框框太严，在一定程度上增加了城镇再就业的难度。而随着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化，社区服务中的临时性和非固定性的工作岗位将会日益增多，承认非正规劳动就业将有助于再就业问题的解决。值得注意的是，这种就业形式由于劳动合同和保险问题存在特殊性，必须给予必要的关注。在承认非正规就业的同时，要设计与该种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。

社区就业方式灵活多样，大多属于非正规就业范畴。目前，发展社区就业首先要解决劳动者个人的观念问题；其次发展社区就业要区别对待，在合理区分社区服务的福利性和经营性的基础上，政府可以采取促进、扶办或鼓励措施，以推动社区就业的发展。对于非福利性社区服务业的发展，从总体来说应该坚持以民办为主，走产业化、有偿服务的道路。

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