人民政协的三大职能

人民政协的三大职能（政治协商、民主监督和参政议政）的区别

一、政治协商

　　政治协商，是中国特色的一种政治活动和制度安排。作为政治活动，它是中国共产党实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径，也是各民主党派在国家政治生活中发挥职能作用的重要途径；作为政治制度安排，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，由一系列具体制度和程序所组成。

　　政治协商包括两个层面的协商。

一是执政党同各参政党的政治协商。协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关系国家全局的重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同参政党协商的重要问题等。主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，参政党中央可向执政党中央提出书面建议。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。

　　二是人民政协的政治协商。人民政协中的政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。协商主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。政协全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。

二、民主监督

　　在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，执政党和参政党之间依据一定的政治准则进行互相监督。其中，由于参政党对执政党的监督体现为执政党发扬社会主义民主，也是一种中国特色的民主制度安排，所以称为“民主监督”。民主监督是参政党的一项重要职能，它是参政党对执政党及其所领导的国家机关的监督，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。

　　民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况；国家机关及其工作人员的工作。

　　参政党民主监督的形式主要是：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向中共党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。

　　中国特色的参政党民主监督，和西方特色的在野党、反对党的功能是不同的。首先，监督执政党以接受执政党的领导为前提，目的是和执政党共同致力于中国特色社会主义事业，是帮助执政党进行科学民主决策、提高行政效率、提高执政能力，这种监督是建设性的，而不是为了把对方搞垮。西方政党制度中反对党、在野党对执政党的批评虽然并不排除建设性，但它常常是为了反对而反对，出发点是取而代之。这种批评反对往往造成执政党的决策久拖不决，导致行政效率低下。

　　其次，参政党的民主监督与在野党、反对党批评、反对执政党的手段不一样。参政党的民主监督是在四项基本原则基础上进行的政党之间的政治监督，可以依据一定制度和程序规范提出意见，这种监督是共同利益基础上理性的协商。西方国家的包括执政党在内的一些政党，为了夺取或保持执政权，虽然主要是依据法律进行活动，但为了各自不同利益则常常不惜采取不正当、不规范甚至非法的手段。

　　再次，参政党与在野党、反对党监督执政党的效果不一样。中国执政党和参政党是“肝胆相照、荣辱与共”的亲密朋友，朋友之间的监督是“柔性监督”，执政党及其所领导的国家机关可以根据情况决定是否采纳他们的意见和建议。政协是统一战线组织，不是权力机关，包括参政党在内的政协各界别的民主监督，也不同于西方国家在野党、反对党在议会的活动。

　　三、参政议政

　　参政议政这一概念有两个层面的含义：一是把“参政议政”分为“参政”和“议政”两方面的含义，对应的是民主党派在多党合作制度中参政的基本点：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。”在这里，一个“参加”是参加政治组织；三个“参与”则是参与政治活动过程。“一参加三参与”都是“参政”，而其中的“参与国家大政方针和国家领导人选的协商”、“参与国家方针政策、法律法规的制定”的过程，也是参政党“议政”的过程。

　　二是把“参政议政”理解为“议政”，这主要是政协界别职能的制度规定。比如在政协章程中“参政议政”的概念被定义为“是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”很明显，这只是“议政”，而并不包含“参政”（如“参加国家政权”）的含义。按照毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾问题》为民主党派和共产党的“互相监督”所下的定义：“就是各党派互相提意见，作批评”，人们也可以把“议政”意义上的“参政议政”看作是对“政治协商”、“民主监督”、“参政议政”三项职能的概括，1995年1月14日全国政协第八届九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第5条就是这样表述的：“参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。参政议政的内容与形式除第3、4条（即关于政治协商、民主监督的形式和内容）的规定以外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策等。”之所以仍然采用“政治协商”、“民主监督”、“参政议政”三个术语，是因为就参政党的职能而言，虽然同为“提意见、作批评”，但以三个术语来凸显不同的政治内容、表现了不同含义，还是非常必要的。

　　此外，尽管“参政”的职能使参政党成员可以参加国家政权来履行职责，但其在“一府两院”以及其它有关场合发挥作用，并不是以参政党的名义在履行职责，比如说作为人大代表的参政党成员，按照我国人民代表大会制度，其是作为一个行政区域选出的人大代表履行职责，并不代表这党那派。因此，参政党除了作为民主党派在多党合作制度中履行职责之外，主要是作为政协界别在政治协商制度中履行职责，因而参政党人士也都习惯于把参政党的职能表述为“议政”意义上的“参政议政”。

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