略析美国社会的福利制度

略析美国社会的福利制度

摘要: 美国是世界上社会福利制度比较完善的国家，美国的社会福利制度几乎涉及到与美国人的工作和生活有关的各个方面。从总体上讲，美国的社会福利基本可以分为“社会保险”和“公共救济”两大类。本文分别从美国社会福利制度的历史沿革，内容和特点三个方面进行简单的阐述。

关键词：美国 社会福利 社会保险 公共救济

一 美国社会福利制度的历史沿革

在探究一个问题时首先追溯其历史渊源，我认为是很有必要的，现在我们就先来考查一下美国社会福利制度的历史沿革。

美国社会福利制度的历史，最早可追溯到16世纪英国伊利莎白时代。1597一1601年，英国议会通过了一系列公共救济条例，即后来伊利莎白时代的济贫法。该法强调地方政府对社会福利担负责任，并关注把值得帮助的人和不值得帮助的人区别开来。早期的英国殖民者将这种法及其精神带到北美洲，使之成为后来美国社会福利制度的渊源。尽管后来美国的福利制度形成了它自己独特的风格，但是英国的影响仍然保留可见。 纵观历史，美国的社会福利大致经历了任其发展的自由放任、创建成型、快速发展和收缩停滞四个阶段。

（一）任其发展的自由放任阶段

这个阶段从1776年美国建国起至20世纪30年代中期。在这一阶段，美国基本没有统一的社会福利保障制度、而是实行任其发展自由放任的政策。建国初期，社会救济主要由家庭、朋友、私人慈善机构以及教会所提供。

19世纪后期和20世纪初，一些欧洲国家制订了社会福利计划。但是，这一行动在美国迟迟不能深入展开。工业化的迅速发展和可以轻易得到农田使人们以为：只要愿意，任何人都可以找到一份工作。然而，工业化、城市化和经济集中化的趋势不断改变着美国，社会难题开始增多，譬如，坝市人口拥挤不堪造成各种社会问题，包括日益的贫困，一彤家庭日益难以照顾老、残、孤、寡者。这时，大量私人及教会慈善机构逐渐担负起帮助贫穷者的责任，州和地方政府也开始实施计划，承担部分义务，帮助需抚养的儿童、老年人和丧失能力者。

1927年爆发的经济大萧条导致美国人“任何人都可以找到工作”的信念彻底破碎了。银行和企业的纷纷倒闭，使得大批美国人失去了工作，这在美国历史上是前所未有的。当时的美国总统赫伯特.胡佛认为：政府对企业不加干预任其自由发展，经济状况便会得到改善。与此同时，他依靠州和地方政府为需要帮助的人提供救济。30年代前后，美国已有12个州通过了某种养老金法律，20个州给予盲人以某种形式的补助，45个州对养育子女的母亲给予帮助等。但是，由于缺乏资金，这些政府机构没有能够提供足够的帮助。大多数美国人认为，胡佛为克服大萧条所做的努力不够。

（二）创建成型阶段

这个阶段从1935年至第二次世界大战爆发。经济危机促使美国人抛弃传统看法，开始认为联邦政府应该对社会福利担负起责任，要求联邦政府制订全面的社会保障计划。罗斯福上台以后几天，便向美国国会提出了复兴和改革的立法。国会批准了罗斯福总统要求采取的几乎所有的措施。不久，美国政府便着手为数10万美国人创造就业机会。

1934年，罗斯福总统任命了一个经济委员会研究经济保障问题。次年，美国国会以经济保障委员会的方案为基础，制订了《社会保障法》。如果说大萧条时期启动的许多计划只不过是临时的救济措施，那么，其中的社会保障则开始成为美国的一项制度。它通过从在职人员的工资中扣除一部分用于支付社会保障，可确系退休人员得到一分不太高的月收入，还可提供失业保险、补助金；把养老金、各种现金补助和津贴指数化。1974年，美国对有工作但收入低的人实行最低工资法，扩大失业保险的适用范围。这样，到了70年代中期，美国已建立起一个“社会安全网”，使大多数人享受到程度不等的社会福利保障。

（三）快速发展阶段

这一阶段从第二次世界大战结束持续到70年代。这一时期的联邦社会福利项目不断增加，并扩层到新的领域。二战结束不久，为了解决大批复员军人的就业间题，国会通过军人调整法，向他们捉供教育津贴，使数百万复员军人受到高等教育。1954年，社会保障修正案把老年、遗属、残疾保险扩大到包括农场主，农场工人、家庭服务员、自由失业者以及州和地方的政府雇员。1958年，国会通过国防教育法，为公立大学提供补助，为私立大学提供贷款，为贫昔大学生提供贷款。1954年至1956年，国会批准对残疾劳动者及其家属提供朴助。肯尼迪政府时期，美国提高了老年人和遗属的每月律贴，放宽了享受残疾保险的条件，允许男人在62岁提前退休养老。

20世纪60年代，美国总统林登约翰逊提出“伟大社会”计划和“向贫因宣战”的口号，出现了继罗斯福新政时期第一次社会立法浪潮之后的第二次立法浪潮，这些立法主要有医疗补助和医疗照顾，以帮贫苦儿童和为核心的中小学教育补贴、食品券以及公共住房，由联邦政府出资建造提供给有收入者等。它们把美国社会福利椎向了高峰，数百万的美元被投人基本的社会福利计划中。

（四）收缩停滞阶段

这一阶段从20世纪80年代初至今。联邦政府社会福利开支在70年代有很大的增加，政府用于社会保险、公共帮助以及卫生保健方面的开支高于国防开支。这一情况也成为了联邦预算连年出现赤字的一个重要原因。同时，美国社会福利制度本身也暴露出一些缺点和问题。由于把大量的资金用于社会福利事业而没有获得预期的结果，美国人开始变得失望起来。进入80年代，美国的福利政策成为国内政治的焦点，更多的保守情绪得到发展。

里根政府时期，申请大多数社会福利项目的条件变得严格起来，从而控制了这些计划的开支增长，也巩固了许多的社会计划。里根政府还推行了一些其他的改革，这些改革是建立在一些经济理论基础之上的。里根政府计划的另一个重要方面，是把如何使用公共帮助和社会服务的资金决策重新交给各州。尽管里根政府保证要继续帮助“真正需要帮助者”，而且保持一种“社会安全网”，但是，人们一般认为，里根政府是在“穷人的背上搞预算”。80年代，美国通货膨胀有所下降，更多的人找到工作，但是，贫困者的数目仍然很高，联邦赤字大量增加。里根政府时期，为了“振兴美国”，推行减税、削减政府开支、减少政府干预的方针，在大力增加国防开支的同时，降低社会福利开支，削减救济性福利项目的开支。它标志着联邦政府社会福利政策进入收缩停滞阶段。

90年代初，布什政府提出搞一个“更慈善、更温和的美国”的设想。布什本人进一步鼓励各州寻找各种办法缓解各种社会难题，包括考虑采取社会福利服务和私营成分的做法。他还呼吁更多地利用税收制度去帮助解决社会福利问题如儿童照顾等。由于日益上升的联邦赤字，布什没有能够兑现他在竞选时向选民作出的“没有新税”的许诺。1992年，克林顿在总统竞选中击败对手，他试图对美国国内社会进行一系列包括经济复苏、健康照顾以及控制犯罪等的改革。他还承诺除了经济改革和打击犯罪之外，在其任职期间，还要实现的一个重要目标是进行全国性的健康照顾改革，通过改革使每个美国人可以获得健康照顾费用。

二 美国社会福利的主要内容

从总体上讲，美国的社会福利基本分为“社会保险”和“公共救济两大类。

（一）社会保险

美国社会福利中的社会保险内容主要有：养老金、失业保险、工伤保险等。

1 养老金

美国的退休养老事务一直由联邦政府所包揽。养老金在美国又称为“社会保障基金”，它来源于由雇员和雇主分别交纳的社会保障税，比如，顾主在给雇员发工资时，从雇员的工资中扣除一定的钱，顾主本身也拿出同样数额的钱，两者合起来作为社会保障税上交给联邦财政部国内收入署，作为雇员退休后的养老金。这样，雇员只要到了65岁法定退休年龄，便可每月从联邦政府那里领取法律规定数额的退休养老金，并享受主要由政府负担的医疗保健。雇员在65岁以前也可以开始领取部分的退休养老金。联邦政府在全国各地设立的“社会保障”机构负责退休养老金的发放。美国养老金把公平与需求作为分

配所依据的两条原则：贡献多收人高的迟休雇员应多得；收人低的雇员交纳的税款占其收人的比例低，但退休后其他方面的收人少，因此也应受到照顾。

在养老金的管理方面，美国联邦政府在卫生与公共服务部曾下设有专门的管理机构，即社会保障管理局，对联邦政府每年征收的数千亿美元的社会保障税进行管理。根据1994年美国国会通过的《社会保障独立和计划改进法》，从1995年3月开始，该机构成为行政分支中的独立机构。联邦政府将征得的税金存人基金，基金将这笔钱用于投资，使其增值，到纳税人退休时再从中支付其养老金。

（二）失业保险

在美国，失业是一个对政治、经济和社会都有重要影响而又无法从根本上加以解决的问题。美国政府对侍失业的政策和措施主裹有：促进经济发展，扩大贸易市场，创造就业机会；办理失业保险，给失业者津贴，减轻失业者的困苦；提供就业服务和职业培训，改善失业者重新就业的条件等。

失业保险是一种由国家管理的福利项目。早在1935年，美国国会通过《社会保障法》，就建立了全国性的失业保险。根据社会保障法，美国各州均制订各自的失业保险法，同时

具有实际的管理机构。失业保险基金来自企业雇主向联邦政府交纳的失业保险税。这样，雇员在失业后便可领取到失业救济金。接受救济的对象往往是低收入失业者，一些公司和企

业对因不景气而辞退的雇员提供一次性失业金或几个月的失业救济。自动离职和因过失被解雇者不得申请失业救济。

（三）工伤保险

在美国，工人赔偿法由各州制订和负责实施。20世纪初，纽约州首先制订了工人赔偿法。工人赔偿法通过工伤保险向受伤工人提供赔偿，工人无须进行诉讼或证明雇主的过失就能够领取赔偿。不久，美国其他的州仿效纽约州，也制订了工人赔偿法。尽管各州差异甚大，但

是，各州工人赔偿法都采用“虽无过失但有责任”的原则，即工人在工作中负伤或患职业病，虽然不是由雇主的直接过错所造成，但是，雇主有责任给予赔偿。在大多数州，赔偿费用完全由雇主负担，在少数州里州政府会负担一部分。

（ 二）．公类救济

在公共救济方面，美国福利制度有以下几个主要汁划：对有子大家庭补助计划、食品帮助计划、住房帮助计划和退伍军人福利计划。

1对有子女家庭补助计划：家庭是美国社会的基本单位。美国社会福利中的一个主要内容是对贫困家庭提供帮助，以便孩子在家里能够继续得到照顾。在今日美国，大约有五分之一的儿童生活在贫困之中。“对有子女家庭补助计划”则是专门用于帮助那单亲的家庭、残疾人家庭、父亲失业并有孩子的家庭等。

20世纪初，美国各州开始制定法律，由地方政府提供资金，帮助在经济得不到照顾的儿童，如家长或监护人缺乏经济手段对孩子给予照顾的儿童，或是父亲已经去世的儿童。有时候，地方政府也给父亲伤残、父奈离婚或弃家出走的儿童提供帮助。早在1935年，美国联邦政府就介人对受抚养子女的帮助计划。当时的“对贫困儿童补助计划是作为社会保障条例的一部分。该计划的重点实际上是以孩子的名义对其母奈给予帮助。

②食品帮助计划：食品券是联邦和地方政府向无收人和低收人的老年人、残疾人、失业者、合法移民发放的证券，只能用于购买食品和家庭卫生日用品。1995年，美国有2600万人受益于这一计划。每人每月最多可得到价值120美元的兑换券。1995年联邦预算中此项计划的花费为246亿美元。地方预算中此项计划的花费为历亿美元。在美国，还存在着另外几个不十分重耍的食品帮助计划。

③住房帮助计划：在美国，公私部门在住房方面所堤供的福利较少。各级的政府部门、私营企业只为本部门最高领导者提供住房，不为其他雇员提供公房。联邦政府的住房帮助计划包括对购房住房者给子一定的威税；建造公房，然后，以低房租价租给符合条件的穷人；为一部分更为贫困者提供房租和水电、煤气费补贴；为“无家可归者提供少量简易居住场所等。

4 退伍军人相利计划：联邦政府还向在校大学的退伍军人提供学费，并建有专门的退伍军人医院。它主要用于教育、培训和医疗补贴。用于教育方面的福利除了12年义务教育外，各级政府还通过举办公立大学向私立大学提供资助的途径，帮助困难的学生获得奖学金和贷款。贷款的偿还期一般为10年，每月分期偿还。此外，还有帮助学校提供职务、政府提一半工资的“边学习、边工作项目，以及专为黑人等少数族提供的奖学金和助学金。

三 美国社会福利制度的主要特点

美国社会福利制度的特点主要有：第一，在兴办社会福利方面，实现三个并举的方针，即公私并举，以公为主；联邦，州和地方三级政府并举，以联邦政府为主；保险和补助并举，以保险为主。第二，社会福利项目的管理多层次。联邦政府设立许多社会福利项目，为其提供经费，除少数项目由联邦政府管理外，大多数项目委托州和地方政府、非盈利组织及私营保险公司负责管理经营。第三，社会福利待遇不平衡，联邦政府只为某些全国性项目规定了统一标准。大多数项目的标准由各州按照本州经济发展情况和财力自行规定，因此，各州向公民所提供的福利资助有时差别很大。

与许多国家不同的是，在美国，保险费、退休费，甚至住房费用多半来自私人。工厂工人和白领阶层的雇员在他们的合同中包括了他们本人及家庭咸员的健康保险、福利待遇和年金等规定。公司和雇员往往承担这类福利费用的大部分。许多工会组织为其成员捉供失业福利以补充政府福利之不足。有的工会有它们自已的退休待遇计划，甚至拥有并经办一些退休社团。

美国社会福利制度利弊兼有。一方面，美国建立了一个全国性的“社会安全网“，为美国人民提供了基本的经挤社会保障。社会福利的发展，对于维持美国经济的相对稳定有着重要的作用。美国的教育福利项目是智力开发的重要措施，对美国教育的发展有着重要作用。但是，另一方面，从70年代末期开始，美国社会福利项目开支逐年上升，不断消耗着美国的国民财富，成为美国社会经济的一个沉重包袱，其主要原因不是美国社会出现了更多的老

弱病残者，也不是美国连年逢遭自然灾害，而是与日益严重的社会问题有关，譬如需要几童救济的家庭包括单亲家庭不断增加，未婚母亲现象日趋严重等。此外，根据有关法律，凡是贫困和不享受保险的人都可以得到医疗保健照顾。所有的州、县和城市都开办或资助医院、精神病治疗机构、退休人员养老院和收容所。一些大学和研究机构也常常设立或资助兔费的医疗诊所。因此，从70年代后期起，美国人要求对福利制度进行改革的呼声日益高涨，一些州开始提出所渭“工作福利汁划”，即要求享受福利待遏者参加工作或谋求职业。州政府通过提供补课教育、职业培训和儿童照顾等措施来鼓励和帮助享有福利的人、尤其是获得子女补助的人，去寻找有适当报酬的职业及长期就业的机遇。

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