浅谈中国户籍制度的问题与改革方向-2021中国户籍制度改革
浅谈中国户籍制度的问题与改革方向:2021中
国户籍制度改革
摘
要户籍制度是当今世界各国普遍实行的一项国家行政制度,是指政府通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。户籍制度有两项重要功能:一是人口、民族、家庭等信息登记;二是便于政府对社会进行有序管理。我国目前实行的户籍制度根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口,按户口类别在政策上进行区别对待。这种做法在计划经济时期曾有过积极影响,对促进经济发展和维持社会稳定起到了至关重要的作用。但随着时代的发展和社会的进步,该制度已难以适应经济社会的发展需求,弊端日益凸显,如阻碍城乡经济交流和人口自由流动,导致社会资源分配不公等。因此我们迫切需要进行户籍改革,健全相关法律制度,逐步解除对人口流动的种种限制,促进社会公平,最终形成城乡经济社会发展一体化新格局,建立起公平公正的、普惠性的福利制度。
关键词:户籍制度;户籍改革;社会公平;城乡差别;社会福利
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一.绪论(一)研究背景中国现行户籍制度在管理上具有两大特征:人口流动控制与等级划分,其带来的负面影响已使现行户籍制度成为阻碍我国社会经济发展和城市化的重要因素,引起了愈来愈广泛的争议与指责。面对户籍制度的种种缺陷及其带来的负面影响,国家也开始了制度改革的初步尝试。从中央到地方,各级政府先后出台了一些政策,放开户籍限制,如2021年6月7日,广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》,计划从2021年起到20XX年,引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。这些改革举措在一定程度上松动了户籍壁垒,但总体而言,并未触及到制度中最根本,最深层次的问题:二元化的户籍管理体系导致了事实上城乡居民之间的不平等;对不同户籍人口的区别对待造成社会资源分配的不公。而且由于涉及到一部分人的既得利益,改革进程困难重重。(二)文献综述
目前户籍制度已成为国内学界的重点研究对象。大量学者针对户籍制度特征、影响、改革对策等问题提出了自己的观点。1.对现有户籍制度影响的研究不少学者把视线聚焦于城乡发展差异,提出当前户籍制度的最大影响在于导致城市化失衡,落后于当前国家工业化水平(邹一南,20XX,同时阻碍了农村劳动力的正常流动,不利于市场经济发展(孙文凯、白重恩等,2021。另有一部分学者测更为关注户籍带来的种种社会矛盾与冲突,如褚宏启提出,当前户籍制度造成了教育机会的不均等,迫切需要进
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行异地考试规则改革(20XX。刘志强,谢家智等则从居民贫富差距角度探讨了户籍制对中国社会经济的影响(20XX。2.对改革措施的研究
目前学界普遍认为,当前户籍制度改革的核心问题是附加在户籍上的城市福利。理论界普遍认为应该通过配套改革逐步把挂靠在户口之上的教育、医疗、住房、社会保障等诸多公共服务和福利待遇内容剥离,降低城市户籍的含金量。一些学者认为应当采用积分制、居住证制等渐进的方式促进外来人口平等享受城市公共服务,实现福利供给“普惠制”(王美艳、蔡昉,2021。一些学者认为应实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩的联动改革方式,让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地,并换取当地城镇户籍,从而获得其对应的城市福利(李振京、张林山,20XX。(三)研究框架本文的主要研究目的是分析国家现行户籍制度的缺陷及其带来的负面影响,并探寻户籍改革的可能方向。本文首先回顾我国户籍制度的形成和历史变革,分析其内涵与特征,然后从公民权利,社会福利,城市化三个方面讨论当前户籍制度带来的问题,最后提出加快户籍制度改革的战略思路和政策建议。本文主要采用文献研究法,通过对国内学者的已有观点进行梳理总结,分析得出当前户籍制度现状与改革趋势,并在此基础上提出创新点。二.中国户籍制度概述(一)户籍制度内涵
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户籍,又称户口,是指国家主管户政的行政机关所制作的,记载的事项有自然人的姓名、出生日期、亲属、婚姻状况等。户籍制度,也就是户口制度,是随着国家的产生而形成的一种社会制度,是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。我国目前户籍制度一般不仅指以记录人口信息并进行登记、统计、发放相关证为主要内容的行政制度,也包括在户籍登记的基础上对公民身份、职业、迁徙、社会福利等进行管理的一整套社会管制体系。(二)建国以来户籍制度的变迁建国以来户籍制度的变革大致可以分为以下三个阶段:
第一阶段:居民户口自由迁移时期(建国—1958)。这一阶段政府实行“自由迁移”的政策,允许城乡居民在城乡之间或城镇之间自由迁移,一般不加以限制。这一时期是户口迁移最活跃的时期,迁移趋向上内地农村迁往边疆地区的传统迁移路线与农村迁往城镇兼而有之;迁移形式上市场配置型自发式迁移和计划型有组织的宏观迁移并存。第二阶段:限制居民户口迁移时期(1958—1978)。在这一阶段自由迁移终止,代之以“控制户口迁移”的政策。以《中华人民共和国户口登记条例》为标志,中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,中国城乡分割的二元户籍制度正式形成。这一时期的人口流动大多与政治运动有关,如“上山下乡”,知青返城等。第
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三阶段:户口迁移半开放时期(1978至今)。改革开放后国家在继续对人口迁移实行严格控制的同时,也在一定程度上表现出一丝松动。1984年国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,1985年公安部颁发《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。这两项规定可被视为国家对乡镇之间、城乡之间公民迁徙自由的初步放开,标志着公民开始拥有在非户籍所在地长期居住的合法权利。(三)我国现行户籍制度的特点我国现行户籍制度是对计划经济时期户籍管制体系的继承,因而呈现出鲜明的计划性、管控性、维稳性特征,但同时又为满足当前经济社会发展的需求而进行变革,呈现出新的特点。(一)由政府主导由政府主导是我国户籍制度的最显著特征,政府的选择和偏好在户籍制度的变迁中发挥着决定性作用。现行的户籍制度,除了具有传统意义上人口管理的基本功能之外,也是政府对居民实行差异化对待的重要手段。政府建构户籍制度是为了控制农村户口居民进入城市,防止非农业户口的居民过快增长,避免本就有限的城市社区公共产品供应不足,这实质上是政府主导的一种机会主义行为。(二)居民等级制城乡居民及不同等级城市的居民之间存在着事实上的身份、等级差异。政府“国家至上”观念体现于户籍制度构建和变迁之中,使得现行户籍制度在某种程度上成为了一种身份甄别机制,居民被赋予了某种差异性的等级鸿沟,人们并不是在平等地位上展开竞争。而且如果不通过配偶随迁,人才落户等手段转变户口,这种等级差异将始终存在,甚至沿袭至子孙后
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代。(三)附加功能性我国现行户籍制度的另一鲜明特征就是附着于户口之上的、差异性的利益分配原则。主要体现在两个方面:一是教育,住房,医疗等社会资源的分配对不同户籍居民实行差别对待;二是限制人口的自由流动和迁移。城乡分离的二元化户籍制度及附着于户籍之上的社会福利制度在事实上已经构成了对部分公民的制度性歧视。
三.我国现行户籍制度的负面影响当前的户籍制度不仅对市场经济的发展和城市化造成不利影响,同时也带来了诸多社会问题,已经成为阻碍国家未来发展的一大因素。(一)限制人口迁徙,侵犯公民人权
迁徙自由是现代国家公民权利的重要组成部分。这不仅是一