高职院校混合所有制改革的路径
单强 苏州工业园区职业技术学院
“混合所有制”本是经济领域的专业术语，是指由不同产权主体合作而建立的经济组织，从本质上说它是一种股份制经济，通过不同的股份占比来确立运营决策权和合法收益权。不同的产权主体包括国有、集体、私营、外资等，其合作形式则包括国有（集体）资产之间相互叠加形成的合伙制，民间资本相互叠加形成合伙制，以及国有（集体）资产与民间资本共同组成的混合制三种。明确提出积极发展混合所有制经济，是党的十八届三中全会的一个重要突破。《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在这一理论指导下，我国国有企业从上世纪90年代初开始，逐步推进股份制改革并取得明显成绩，不仅有效增强了国有经济的活力、控制力和影响力，巩固了公有制的主体地位，加强了国有经济的主导作用，而且通过所有权与经营权的分离，提高了企业和资本的运作效率。目前，90%的国有企业已实现了股份制改革，中央企业净资产的70%在上市公司，中央企业及子企业引入非公资本形成的股份制企业，也就是我们通常所说的混合所有制企业，已占到总户数的52%。统计表明，2010年混合所有制经济占工商登记企业注册资本的40%以上，2012年混合所有制经济占固定资产投资的33%，占全国税收的47.03%。混合所有制在国企改制方面已经取得了明显成效。然而，经济领域的“混合所有制”能否运用于职业教育领域，实现办学体制与机制改革的突破，这是政府、院校和民间资本共同关注的问题，有必要进行充分的调研与分析，进而在顶层设计方面进行总体架构。
一、研究的意义与价值
2014年2月26日，李克强总理在国务院常务会议上部署了加快发展现代职业教育的任务措施，明确指出“积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位。推动公办和民办职业教育共同发展。”5月2号，国务院正式颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发【2014】19号），把探索股份制、混合所有制职业院校以政府文件的方式予以发布，允许资本、知识、技术、管理等教育要素参与办学并享有相应权利。
从社会学和经济学角度考证，“混合所有制”的概念最早出现在党的十五大文件中。党的十五大提倡国有企业实行股份制改造（即“改制”）、发展不同经济成分交叉持股的股份制企业，其重要目的之一是为了扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体地位，提高国有经济引导非公有制经济的能力。从实践层面看，实行“混合所有制”可以做到在一个企业或公司内部不同所有制资本能同等使用生产要素和同等受益，较好地发挥了各种资本的优势和积极性，极大地提高了企业和资本的运行效率，不仅搞活了经济，而且还纠正了长期以来脱离国情的单一公有制结构，确立了我国社会主义初级阶段的基本经济制度。有专家估算，目前混合所有制经济总体上占我国经济的比重为1/3左右。按1992年以来我国混合所有制经济快速发展的趋势推算，到2020年，全国“混合所有制”经济在我国经济中的总体占比将超过40%，以致成为我国社会主义市场经济重要的微观主体。统计表明，从1999年到2012年，混合所有制经济对全国税收的贡献率逐年提高，1999年占11.68%，2012年为47.03%。
不容忽视的是，在我国探索混合所有制经济改革的过程中，也曾一度走了弯路、闯了误区，给国家带来巨大的损失。主要体现在，在国有企业改制过程中，很多地方的国有资产被公开变相侵吞，借助股份制的形式半卖半送、明卖实送，不仅导致国有资产大量流失，而且还让一部分人借改制一夜暴富，既搅乱了社会价值取向，又败坏了社会风气。沉重的教训值得汲取。所以，在推行混合所有制经济的过程中，我们务必要防止将改革错误地引导到资本主义经济控制国有经济、瓜分国有资产的道路上去，要通过科学的制度设计和严密的过程监控，充分认清和控制资本无限追求剩余价值的冲动，以免酿成事与愿违的恶果。
国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》把探索股份制、混合所有制职业院校提上教育改革的议事日程，这是深化改革的大势所趋，在充分激发公办院校办学活力、支持民办院校做大做强的同时，我们更有必要全面总结经济领域混合所有制改革的得与失，更好地设计和指导教育领域混合所有制改革的方案与实践，以让多种形式的职教办学成为我国技术技能型人才培养的重要支撑。
如何坚持教育的公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局，充分调动全社会参与职教办学的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求？混合所有制将是办学体制改革的重要突破口。 教育部领导非常关心和重视高职院校的混合所有制改革，鲁昕副部长在多次会议上表示，要充分发挥市场的作用，通过实行股份制、混合所有制等方式，用市场的力量来办学。鲁昕说，这是一个非常灵活的办学体制，首先要对这类学校进行产权制度改革，产权结构和分配机制都发生变化。学校院系主任可以做教师、可以做教授，也可以到企业做人力资源部的部长,校长可以做学校的管理者，同时也可以到企业做CEO。
为了把握全国高职战线混合所有制办学的基本情况，2014年8月受教育部职成教司高职处委托，由苏州工业园区职业技术学院组成课题组进行调研，同时，全国高职高专校长联席会议也立项支持进行《基于制度创新的高职院校混合所有制办学模式研究》的课题研究。2014年9月，课题组编制了《全国各省（市、区）高职院校“混合所有制”办学情况调查问卷》，向全国各省教育厅高教处发放问卷 31份。其中，安徽、广西、山东、吉林、青海、山西、新疆等7个省(市、区)返回了调查问卷。从回收问卷的情况来看，目前我国大部分省（市、自治区）教育主管部门对“混合所有制”办学持谨慎观望态度。
2014年10月18日，全国高职高专校长联席会议在泰州举办年会，课题组接受委托负责筹划了“激发高职院校办学活力”分论坛，“高职院校章程建设”和“高职院校混合所有制改革”被列为提升高职办学质量和活力的两大要素。“高职院校混合所有制改革”模块由苏州工业园区职业技术学院院长单强主持，课题组邀请了上海教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足做了《混合所有制与高职院校的改革发展》的专题报告，南通理工学院（原紫琅职业技术学院）副院长唐永泽分享了《高职院校实行混合所有制的探索与思考》案例，中国职教学会副会长俞仲文、西南大学教育学部教授李玲、沈阳职业技术学院院长张黎明、杭州职业技术学院院长贾文胜、广东工程职业技术学院执行院长劳汉生等参加了圆桌论坛。论坛上收集了9所高职院校的体制改革案例，与会的560多名会议代表参与了现场讨论。
此后，课题组又通过文献调研、微信访谈、实地走访等方式，对全国的总体情况进行进一步了解。有近20所院校表示有混合所有制成份，分别是苏州工业园区职业技术学院、南通紫琅职业技术学院、南京应天职业技术学院、江苏信息职业技术学院、常州信息职业技术学院、南通航运职业技术学院、宁波职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院、浙江工贸职业技术学院、上海工艺美术职业学院、中山火炬职业技术学院、唐山工业职业技术学院、河南永城职业学院、沈阳职业技术学院、新疆农业职业技术学院、昆明工业职业技术学院等。
根据文献检索、问卷调查和实地调研，整理成本报告。共分成研究的意义与价值、必要性与可行性、现状与问题分析、实现路径和建议四个部分。
二、高职“混合所有制”改革的必要性和可行性
根据经济学意义上的“混合所有制”概念，针对高职院校的实地调查结果，我们认为职业教育领域的“混合所有制”可分为“大混合”和“小混合”两个层次。“大混合”是指国有资本、集体资本、私有资本、外资这四种资本中，国有资本与其它三种资本中的一种或几种混合，共同出资举办职业教育，在院校法人层面实现了混合。其中，国有资本与其它三种资本之一进行混合是必要条件。“小混合”是指学校内部二级办学机构层面或具体项目层面的混合，包括二级学院、专业、实训基地、研发中心等载体中的混合，但必须以法人资格出现，否则属于一般的校企合作。因此，判定“混合所有制”办学体制的核心要素有两个，一是必须有国有资本参与，是国有资本与其它资本的混合；二是“混合所有制”的办学主体必须是独立法人。
（一）必要性
高职教育近年来有了较快发展，尤其是2006年国家示范建设项目启动以来，随着内涵建设和办学体制机制的改革不断深入，高职整体实力得到大幅度提升，办学活力初步显现。然而，无论公办高职还是民办高职，由于体制的原因都未能充分释放办学活力。同时我们也看到，非公即私的单一的办学格局，既不利于深度的产教合作，也不利于高职整体办学水平的提升。
公办高职需要深化体制改革，进一步释放办学活力。公办高职院校的办学经费主要来源于国家财政，政府教育主管部门主导着学校的办学、管理和评价。学校主要领导由党委组织部门直接任命，按照行政干部进行管理，致使学校行政化色彩强烈，消弭了院校长的办学热情和创造性。学校在教师聘任、考核、收入分配等方面缺乏自主权，也抑制了广大教职工的积极性。久而久之，公办高职形成了内部缺乏竞争机制，外部缺乏市场导向的局面。随着国际高等教育竞争的日趋激烈，产业转型升级呼唤高职要灵活面向市场办学，公办高职通过体制改革进一步激发办学活力，成为高等教育深化改革的核心。
民办高职院校需要完善法人治理结构，争取国家财政扶持，增强办学实力，强化外部竞争能力。民办高职院校的资金来源主要靠出资人的原始投入和学生的学费，日常办学经费的90%以上来自学费，还要负担沉重的还贷压力。民办高职的收费普遍高出公办高职2-3倍，但实际拥有的办学经费却不到公办高职的一半。这种巨大的办学投入和学费标准的反差，使得高职内部难以形成公平的竞争机制。国家财政对民办高职的扶持，必然以营利性和非营利性分类以及内部法人治理结构的确立为前提。如何突破民办高职家族制的办学体制，混合所有制提供了新的路径。
由此可见，无论单纯的公办还是单一的民办都有自身先天的弱点，公办高职的实力和民办高职的活力如果能够在混合所有制的框架下得到融合，对建设中国特色、世界水平的现代职业教育体系无疑能够产生积极的推动作用。
（二） 可行性
1.具备了良好的舆论环境。自1997 年党的十五大确立公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以来，股份制、股份合作制等与基本经济制度相吻合的新经济组织如雨后春笋般发展起来。“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，这是贯彻落实中共十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”要求精神，深入推进教育领域综合改革的一项重大举措，为加快发展现代职业教育指明了方向和途径。促进民办教育发展的“三十条”意见中，深化办学体制改革，支持社会力量以独资、合资合作等方式进入各级各类教育，探索举办混合所有制学校，容许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，鼓励盈利性的民办教育机构补全建立激励机制，探索建立混合所有制学校的法人资产结构。这给高职院校探索混合所有制办学提供了宽松的制度环境和政策环境。
2.经济领域的探索为高职改革提供了经验。党的十五届四中全会决定指出：“国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等，改为股份制企业，发展混合所有制经济，”从此拉开了国有企业股份制改革的序幕。10多年来，国有公司通过各种形式的股份制改革，实现了国有资产与民间资本的有机结合，促进了我国市场经济的快速发展。混合所有制在国有企业改制的成功实践，为高职领域的探索提供了经验，人们在观念上和心理上也易于接受。
3.办学者和民间资本有一定的“混合”积极性。近10年来，随着高职教育的快速发展，尤其是国家示范高职建设以来，一批有企业家精神的高职院校长脱颖而出，他们的领导力、执行力在校企合作中得到很好的历练，完全有能力探索混合所有制改革。另一方面，随着产业转型升级的加速，越来越多的企业家对职业教育的重要地位充满信心，对转向投资职教有理性认识，这也吸引了民间资本高度关注高职办学体制改革，客观上具有投身高职办学的积极性。
三、混合所有制办学的现状与存在的问题
问卷调查表明，我国现有的高职高专办学体制的特点是“非公即民”，且以公办院校为主体，民办院校作为补充，股份制或者混合所有制学校寥寥无几，势单力薄。返回问卷的7个省份对非公办高职院校均无生均补助，有3个省份明确表示近两年没有公办院校改制计划，2个省份态度不明，1个省份表示有计划，另外1个省份表示鼓励民办职业教育进行混合所制改革。虽然此次调查获得的样本较少，我们仍然惊喜地发现，高职院校已经出现了三种“混合所有制”改革的形态：
1. 公立民办型。以苏州工业园区职业技术学院为代表。学院的前身为苏州工业园区职业技术培训学院，1999年9月8日经江苏省人民政府批准筹建苏州工业园区职业技术学院，开办资金由苏州工业园区管委会全额拨款，苏州市教育局、苏州市劳动局参与，属公立性质。经过2001年、2003年的两次国退民进的改制，成为混合所有制的办学体制。2006年4月，学院第一大股东苏州光华集团向学院管理层转让10%的股份，实现了管理层持股计划。2007年，经过一系列兼并、转股，学院注册资本金增至8791万元，学院股东由六方组成：上海翔宇教育集团(40%)、苏州光华集团(40%)、苏州沸点教育咨询管理有限公司(9%)、学院管理团队(9%)、苏州市教育局(1%)、苏州市劳动和社会保障局(1%)。最终形成以民间投资为主、管理团队参与、政府引导的办学体制，参照民营机制实行董事会领导下的院长负责制，2007年成为国家示范高职院校建设单位。
2.公有民营型。以齐齐哈尔职业技术学院为代表。该学院的前身是创办于1991年的黑龙江东亚大学，1993年接受委托管理齐齐哈尔第一机床厂职工大学，1998年又接管了齐齐哈尔第一机床厂的8所学校（含技工学校、中小学和幼儿园），1009名教职工（其中近400名离退休教职工）与母体剥离，组建黑龙江东亚学团，原有各校的国有资产由东亚学团无偿使用。2001年，黑龙江省政府正式批准成立齐齐哈尔职业技术学院，按照民办体制和民营机制运作。2012年7月，齐齐哈尔国有资产监督管理委员会对学院资产进行评估，正式确认国有资产占33.96%，滚动发展起来的集体资产占65.42%，教职工个人资产占0.62%，形成公有民营的办学体制。黑龙江省机构编制委员会把学院列为副厅级事业单位，核定300个事业编制，经费自筹，主管部门为齐齐哈尔市政府。
3.民办公助型。以南通紫琅职业技术学院为代表。紫琅职业技术学院建于2000年6月，由江苏江海科教开发有限公司和陈明宇个人联合投资，属于民办高职院校。2012年6月，江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育厅直属的江苏教育发展投资中心签署合作协议，三方共建。江海科教开发公司持股58.64%，陈明宇个人持股36.36%，江苏教育发展投资中心持股5%。2013年4月获得民办事业单位法人证书，成为江苏省第一所登记为民办事业单位法人的高职院，同时获得江苏教育发展投资中心1000万元的资金支持，走上民办公助的办学道路。江苏应天职业技术学院也属于此类。
同时，还有一些院校正在探索深层次的校企合作，带有小混合所有制的色彩。如沈阳职业技术学院与沈阳亚伟科技有限公司合作建立了亚伟信息管理学院，企业提供部分实训条件、师资及课程，双方按照一定比例分配学费，实质上已经具备了混合所有制的性质，只是没有进行法人登记。此类办学模式在宁波职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院、常州信息职业技术学院、新疆农业职业技术学院等高职院校都有案例。
目前，我国高职院校“混合所有制”办学还处于摸索阶段，地方政府、高职院校、民间资本对这一改革也是顾虑重重，究其原因，主要有：
1.制度环境尚不完善。尽管高层在提倡混合所有制改革，但配套的制度和政策尚未出台，这使教育主管部门、院校长和民间投资者无法规避风险。另外，从思想观念方面来看，长期形成的“非公即私”的固有观念，阻碍着办学体制和管理运行机制的变革。包括很多院校长在内，认为混合所有制与公办高职无关，只适合民办高职改革。
2.缺乏改革动力。从公办高职院校来看，混合所有制就是要引进民间投资，改变学校性质，引入市场竞争机制。这必然要打破大锅饭，砸烂铁饭碗，把学校推向市场，这存在着较大风险。公办院校习惯于依赖财政拨款的安逸生活，缺乏改革的内在动力，。
3.民间资本担心被同化。从民间资本的立场考虑，确保资产保值增值和相对独立是重要考量指标。但由于目前推动改革的政策制度尚不健全，很多民办高职的投资人担心因股比缩小或稀释而失去对学校的控制权，以往的投资被同化，因此普遍不敢也不愿国有资产注入。如何既确保国有资产的保值增值，又保护好民间投资者的财产安全，是制度设计的核心。产权关系清晰、各方责权利明确、管办评分离是混合所有制改革的关键。
四、高职“混合所有制”改革的路径及政策建议
十八届三中全会《决定》强调，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力和影响力。基于这一基本原则，高职院校的“混合所有制”办学改革可以通过多种途径实现：
1.公办自行改制。从理论上来说，完整的产权应当包括所有权、管理经营权、收益权、资产处置权。“混合所有制”改革正是针对产权的改革，因此，仿照国企MBO改革思路，由政府牵头对公办院校资产进行清算，将其部分股权转让给学校的管理者和教师，可以成为阻力最小的改革方式。管理者和教职工拥有学院的管理权及增值部分的收益权。以此为突破口建立起高职院校全员聘任、绩效考核、能上能下的灵活机制。此种改革若从优质公办高职如国家示范（骨干）率先试点，成功率会比较高。
2．公办吸引民资。公办高职可以向民间资本开放，引进优质的企业、教育集团或民办高职，形成产权关系上的“混合”。这种模式适合办学比较困难的公办高职院校，尤其是那些没有财政拨款的国有企业举办的高职。此类公办高职也可以在体制不变的情况下，直接委托给管理层按照民营机制经营。此外，公办高职亦可在二级院系层面进行专业建设、基地建设等领域的混合所有制的改革尝试。
3．国资注入民办。对办学规范、拥有法人财产、建立起法人治理结构的优质民办高职，政府以注资、购买服务、生均拨款等形式予以扶持。政府资金形式的投入可以折算成部分股权，仍由民间资本控股，形成民办公助的办学模式。此项改革可以考虑在民办省级以上示范高职试点，通过混合所有制改造，引导民办高职办出特色、创立品牌。
4．公办接管民办。对于经营不善，办学已出现较大困难或濒临倒闭的民办高职院校，如果通过市场手段无法化解，建议政府对其资产进行清理核查，按就近原则由优质公办高职院校吸收兼并。合并之后的“混合所有制”学校，民办部分按其折合的股份参与管理，形成公有为主、民有为辅的办学模式。
5．民办托管公办。对办学效率低下、社会认可度低或财务难以维系的公办学校，尤其是国企举办的学校，建议政府委托给办学有特色、运营状态较好的民办高职院校经营。合并之后的“混合所有制”学校，国有资产折合成股份享有一定的管理权。形成民资为主、国资为辅的办学模式。
6．中外合作办学。鼓励高职院校寻求与境外职业院校、教育集团或相关行业企业合作办学，引进国际课程体系、资格证书和管理模式，创新“混合所有制”办学形式，培育一批国际化的高职院校。
针对混合所有制高职院校在办学中存在的问题与困难，针对性地提出以下政策建议：
第一，各级政府主管部门要解放思想、更新观念，全力支持改革。产权制度改革涉及面广，不仅是教育主管部门，各级党政部门主要领导要从思想深处认识到“混合所有制”改革的重要意义，通过各种方法鼓励、支持高职院校参与“混合所有制”改革试点和探索。
第二，教育主管部门精心设计试点，稳步推进。教育部可遴选一些率先实施“混合所有制”办学的高职院校进行试点，成立“混合所有制办学联盟”，及时交流改革的经验与问题。鉴于“大混合”模式改革牵涉面广，我们建议从“小混合”入手，由点到面，逐步改革。鼓励高职院校把校企合作紧密的重大项目、专业、二级学院登记为独立法人，用新机制运行。积累改革经验，逐步扩大试点范围和层次。
第三，制定扶持政策，激发地方政府和院校的改革动力。国家要尽快制定相关政策，对举办“混合所有制”的职业院校进行重点扶持，以鼓励和促进试点院校健康发展。比如允许混合所有制学校注册为事业法人，教师的养老保险参照公办院校执行；允许混合所有制院校根据办学质量，自主决定学费标准；允许混合所有制高职院校自主决定招生规模、招生对象、招生范围，考试录取形式更加灵活多样；政府对混合所有制学校的学生给予生均拨款或一定的补助；政府在购买服务方面给予倾斜，支持混合所有制院校的改革；对“混合所有制”试点院校领导的遴选、任期和待遇另订标准，引导高职院校长走上职业化道路。
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/cb1aeaab69ec0975f46527d3240c844769eaa0c6.html
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